Планировать или не планировать

Выбранный российским государством курс на ускоренное экономическое развитие и рост возможностей национального бизнеса требуют адекватных форм и моделей партнерства государства и частного сектора, что становится одной из наиболее актуальных задач российского общества. В этой связи представляются ценными результаты исследовательского проекта Института комплексных стратегических исследований совместно с Лондонской школой экономики «Стратегия развития инфраструктуры: уроки из бразильского опыта», в котором анализируется разработка и реализация государственных планов Бразилии.

К середине 1990-х гг. в Бразилии, после преодоления гиперинфляции и достигнутой относительной макроэкономической стабильности, возможности роста экономики во многом сдерживались неудовлетворительным состоянием транспортной и энергетической инфраструктуры, а также катастрофической нехваткой частных инвестиций. В связи с этим администрация президента Ф.Э. Кардозо разработала в рамках государственного четырехлетнего бюджетного плана правительственную программу 42 приоритетных проектов с акцентом на развитие инфраструктуры и социальной сферы. Практически все они в той или иной степени предусматривали участие частного капитала.

За четыре года половина отобранных проектов была завершена, остальные должны были быть завершены в процессе выполнения следующего четырехлетнего плана. Пятую часть всех инвестиций, около 14 млрд. долл., составил частный капитал. Во многих случаях участие частных инвесторов способствовало снижению изначально запланированных затрат на 30 – 40%. С мертвой точки были сдвинуты некоторые крупные инфраструктурные объекты, приостановленные по причине нехватки финансирования. На каждый вложенный в проекты доллар приходилось 5–7 долл. дополнительных привлеченных инвестиций.

Добиться таких результатов бразильскому правительству удалось благодаря использованию комплекса мер. Во-первых, в качестве объектов государственных и частных инвестиций выбирались ключевые с точки зрения достижения экономического роста отрасли – транспорт и энергетика. Количество отобранных проектов было решено ограничить несколькими десятками. За основные критерии отбора были взяты создание рабочих мест, рост эффективности производства и создание возможностей для дополнительных взаимозависимых инвестиций.

Во-вторых, взаимодействие государства и предпринимательского сектора закреплялось взаимными обязательствами и гарантиями. Более половины всего финансирования гарантированно поступало из федерального бюджета, средств госкомпаний и Национального банка экономического и социального развития. В свою очередь, частный партнер обязывался выполнять свои работы четко в срок, в противном случае государство оставляло за собой право приостанавливать финансирование проекта, то есть применить принцип бюджетирования по результатам.

В-третьих, организационное обеспечение партнерства государства и бизнеса заключалось в использовании проектного типа работы и механизма персонифицированной ответственности за реализацию проекта. Наличие у каждого проекта личного менеджера, который должен был быть в курсе всего, что относилось к его проекту, позволило предотвратить нецелевое расходование ресурсов и сделать процесс контроля максимально прозрачным. Для оперативного управления проектами была разработана специальная информационная система, действовавшая в режиме реального времени и объединяющая все задействованные в проекте стороны.

В-четвертых, государство оказало проектам серьезную политическую поддержку. Выражалось это в том, что все проекты были оформлены в виде отдельной правительственной программы, за реализацией которой президент мог осуществлять личный контроль. Тем самым имидж руководителей проектов и президента зависел от результатов программы. Строительство всех объектов достаточно широко освещалось в прессе: раз в месяц в газетах обязательно появлялась фотография президента, присутствующего на инаугурации того или иного проекта. В поиске иностранных инвесторов активно участвовал бразильский МИД.

Для отбора проектов в бюджетный план 2000–2003 гг. Министерство планирования и Национальный банк экономического и социального развития заказали частному консорциуму, отобранному на открытом тендере, широкомасштабное аналитическое исследование тенденций социально-экономического развития страны. В ходе исследования, длившегося чуть больше года, сопоставлялись существующие и потенциальные экономические проекты национальной значимости с выявленными «узкими местами», главным образом в инфраструктуре, которые препятствовали экономическому развитию страны. Отбирались те проекты, которые могли бы ликвидировать «узкие места». Перед окончательным утверждением список проектов открыто обсуждался в каждом из 26 штатов Бразилии с местными властями, представителями бизнеса и другими заинтересованными физическими и юридическими лицами. Итогом исследования стал портфель инвестиционных проектов, в котором были определены обязательства государства по участию в финансировании и выполнении каждого проекта. В ряде проектов преимущество изначально отдавалось частным инвестициям.

В ходе проведенного исследования государство использовало современную научную методологическую базу для обоснования отобранных проектов и активно включало общественность в процесс инвентаризации существующих инвестиционных возможностей. Таким образом, все инвесторы получили реальную возможность участия не только на стадиях финансирования и реализации проектов, но и при их отборе. Во-вторых, для национально значимых проектов, где привлечение частных инвестиций было бы весьма желательным, государство проводило анализ экономической эффективности, повышая тем самым привлекательность таких проектов для бизнеса.

Сегодня в России задача развития инфраструктуры и роста экономики не менее актуальна, чем это было в Бразилии десять лет назад, и разработка механизма государственно-частного партнерства находится в процессе становления. Поэтому обращение к опыту южноамериканского гиганта целесообразно как для того, чтобы заимствовать их методы, так и для того, чтобы понимать механизмы реформирования, причины неудач и условия успехов.

В ходе многочисленных бесед, которые мы проводили с основными участниками программы «Бразилия в действии» и независимыми экспертами непосредственно в Бразилии, звучали различные оценки ее результатов. Если государственные служащие в целом были склонны немного преувеличивать значимость проведенных преобразований и говорить об общих положительных эффектах для экономики, то бизнесмены применяли для их оценки показатели рентабельности проектов. И тем не менее все единодушно соглашались, что новая практика госуправления с элементами государственно-частного партнерства позволила сделать работу госаппарата эффективнее, а диалог власти с бизнесом – доступнее и прозрачнее. Как сказал Ж.П. Силвейра, руководивший этой программой в Министерстве планирования Бразилии: «Для меня, как человека, пришедшего в министерство из бизнеса, было ужасно осознавать, что за отведенные нам четыре года половину проектов не удалось завершить. Я пришел в отчаяние и считал, что это полный провал. Однако мои коллеги по министерству, карьерные госслужащие, не менее меня были потрясены другим фактом – тем, что половина проектов была реализована, к тому же в срок и достаточно эффективно. Проработав в министерстве еще несколько лет, я понял, что они правы».