Когда депутаты меняют ориентацию

Многие депутаты ищут себе выгодные места, забывая, что думский мандат вручен им избирателями.
Фото Фреда Гринберга (НГ-фото)

Юрьев день после выборов

Данное обстоятельство привлекает внимание к правовым аспектам нынешнего порядка формирования депутатских объединений, который позволяет депутатам, выдвинутым избирательными объединениями, входить в состав фракций, созданных на основе других партий и блоков. Речь идет о норме п. 5 ст. 16 Регламента Государственной Думы, согласно которой депутаты, «не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения».

Представляется, что сама возможность для депутата отказаться от той партийно-политической линии, которая была заявлена им на выборах, должна рассматриваться в контексте соотношения таких конституционных принципов, как принцип независимости парламентария и принцип народного суверенитета. При этом под независимостью депутата понимается его свобода от различных форм группового давления – партийного, корпоративного, регионального, местнического и т.п. Депутат свободен в том смысле, что не связан конкретными тезисами своей предвыборной политической платформы и не обязан голосовать в соответствии с указаниями партии или решением фракции. Более того, депутат имеет право выйти из фракции и (или) из партии, не утратив свой мандат. Но такая свобода дается депутату для того, чтобы он мог адекватнее выполнять политическую волю избравшего его народа, а не игнорировать эту волю в ущерб принципу народного суверенитета. Правовым оправданием для выхода «партийного» депутата из фракции может быть только его уверенность в том, что путем свободного голосования он сумеет полнее выразить волю своих избирателей. Однако если он переходит во фракцию другой партии, то подобное оправдание уже не срабатывает. В этом случае он порывает связь с волей своих избирателей и нарушает тот баланс воль различных групп избирателей, из которых складывается политическая воля всего народа.

Здесь принципиально важно, что речь идет о взаимосвязи между депутатами и избирателями, выстроенной на основе их общей политико-партийной позиции, а вовсе не о зависимости депутата от партии в рамках юридической конструкции императивного партийного мандата. А именно в таком контексте обсуждалась недавно в Думе инициатива Владимира Жириновского, который стремится к введению императивного партийного мандата, жестко привязывающего депутатов к фракциям. Правда, в данном случае предложения лидера ЛДПР были сформулированы более скромно и юридически корректно: речь шла не о запрете покидать фракцию, а о лишении мандатов тех «партийных» депутатов, которые присоединились к фракции другой партии. К сожалению, поправка была отклонена: «против» высказались 240 депутатов, а «за» – лишь 82. Думаю, что определенную роль здесь сыграла аргументация, делавшая акцент на зависимости депутата от партии. Логика подобной аргументации не только не верна, но и опасна, поскольку создает предпосылки для последующего законодательного закрепления жесткой связанности депутата партийно-фракционной дисциплиной и возможности отзыва депутата партией. Она ориентирована на подчинение депутата самой партии как организации, имеющей свои собственные партикулярные (корпоративно-групповые) интересы, а не воле избирателей, выражаемой и реализуемой с помощью партии. Кроме того, такая линия аргументации не соответствует конституционному положению о том, что парламент – это представительный орган Российской Федерации, представляющий интересы всего российского народа.

Конкуренция нежелательна

Таким образом, можно сделать вывод, что правовой статус депутатов должен быть выстроен таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечить независимость депутатов от партикулярного давления, а с другой – способствовать реализации политической воли народа, выраженной путем голосования за депутатов как сторонников определенной партийной позиции. Какими способами правовой регуляции решается данная задача – зависит от конкретно-исторической ситуации, от степени развитости парламентаризма, от общего состояния и тенденций развития политической системы той или иной страны. В условиях сложившихся демократий при формировании правового статуса парламентария акцент традиционно делается на законодательном закреплении принципа независимости. Что же касается соответствия парламентской деятельности депутата заявленной им на выборах политической позиции, то это, как правило, обеспечивается самими партиями в рамках надлежащей организации политической практики. У нас же неразвитая политическая практика не способна справиться с этой задачей. В результате принцип независимости депутата используется для того, чтобы с помощью административного ресурса существенно изменить послевыборное соотношение политических сил в парламенте, искажая, таким образом, итоги выборов, искажая волю избирателей и ограничивая народный суверенитет.

Для понимания масштабов и механизмов искажения воли избирателей важно иметь в виду, что рассматриваемая норма Регламента – это конечное звено в длинной цепи законодательных решений, обеспечивших «Единой России» монопольные позиции в Думе. Речь идет прежде всего об избирательных законах и законе о партиях, в которых «удачно» соединились интересы исполнительной власти, стремящейся к созданию контролируемого парламента и управляемого политического пространства, с одной стороны, и партийных фракций, заинтересованных в том, чтобы оградить свои партии от превратностей честной политической конкуренции, – с другой. По сути дела, был заключен негласный договор, согласно которому парламентские партии дали чиновникам возможность иметь собственные партии власти и доминировать в рамках партийной системы, а те, в свою очередь, способствовали формированию закрытого «клуба многопартийности». Однако законодательные преференции, а также откровенное использование административного и медийного ресурсов на выборах не обеспечило «Единой России» конституционное большинство. В этом выразилась принципиальная позиция электората, который сохранил, таким образом, условия для политической конкуренции и оппозиции в парламенте и в обществе. И именно Регламент Государственной Думы способствовал качественному искажению воли народа в этом принципиальном для демократии моменте. Применительно к ситуации последних выборов в Государственную Думу подобное нарушение волеизъявления избирателей усугубляется еще и тем, что народ проголосовал за кандидатов, выдвинутых другими партиями, именно потому, что каждая из них в той или иной мере противопоставляла себя партии власти. Поэтому их избиратели рассчитывали, что они будут проводить политику, отличную от курса «Единой России».

Депутаты, произвольно распорядившиеся полученными от народа мандатами в своих личных интересах, нарушили волеизъявление избирателей. Они использовали многопартийность как средство прихода к власти, а при осуществлении своих властных полномочий отказались от принципа многопартийности. Между тем в демократическом государстве многопартийность является не только важнейшим способом выявления воли народа в ходе выборов, но и инструментом реализации этой воли в процессе формирования структуры представительного органа власти и его деятельности. Таким образом, депутаты, поменявшие свою партийно-политическую ориентацию, проигнорировали волю народа, который избрал их с учетом их партийной позиции, и не оправдали его доверие, отказавшись от следования этой воле в своей парламентской деятельности.

Есть высший суд...

Анализ ситуации показывает, что есть достаточные правовые основания для обращения в Конституционный суд. Именно с такой инициативой выступил на состоявшихся недавно в Москве общественных слушаниях по теме «О недопустимости монополии на власть в Государственной Думе», организованных Независимым институтом выборов и Фондом развития федерализма, депутат Госдумы Владимир Рыжков.

Наряду с этим стоит попытаться использовать возможности защиты нарушенного права избирателей в Верховном суде, который рассматривает дела об оспаривании нормативных актов федеральных органов власти, затрагивающих права граждан (в данном случае речь должна идти о несоответствии нормы Регламента избирательному законодательству). А когда будут исчерпаны все внутренние средства правовой защиты, можно и нужно обращаться в Европейский суд по правам человека с жалобой на нарушение избирательного права гражданина или группы граждан.

В такой жалобе речь должна идти о том, что реализация п. 5 ст. 16 Регламента Государственной Думы нарушает ст. 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав и основных свобод, согласно которой государства обязуются обеспечивать свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти. При формулировании и обосновании жалобы целесообразно учитывать следующие правовые позиции Европейского суда, сформулированные в ряде его решений: 1) обязанность государства обеспечить свободное волеизъявление народа равнозначна наличию у гражданина избирательного права, которое одновременно есть и его право на участие в управлении делами государства через своих представителей; 2) в случае противоречия между нормами, гарантирующими свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти, и нормами, обеспечивающими независимость парламентариев, приоритет должен быть отдан нормам, гарантирующим свободное волеизъявление народа; 3) этот приоритет не носит абсолютного характера и может быть оговорен определенными «подразумеваемыми ограничениями», которые тем не менее не должны выхолащивать саму суть избирательных прав граждан, делая их неэффективными, а также не должны преследовать неправомерные цели. В своих решениях суд исходит из того, что любая избирательная система должна оцениваться в свете политического развития страны, и поэтому определенные ее детали, недопустимые в рамках одной избирательной системы, могут быть оправданы в другой при условии, что обеспечивается свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти. Применительно к нынешней российской ситуации нетрудно будет показать, что оспариваемая норма Регламента ограничивает право граждан на свободное волеизъявление в такой степени, что делает его неэффективным. Очевидно и то, что эта норма используется не для обеспечения независимости парламентариев, а для иных, неправомерных по сути, целей (в частности, для установления доминирующего положения фракции «Единая Россия» в нижней палате парламента).

Независимо от перспектив судебного рассмотрения данного дела, затронутая проблема имеет более широкое правовое значение. На этом примере хорошо видно, что права и обязанности депутата (и в том числе правовые основы его взаимодействия с партиями) должны быть урегулированы не в Регламенте, призванном решать процедурные вопросы работы палаты, а в законах. Регламент же как подзаконный акт должен соответствовать нормам Конституции и действующего законодательства.