Всеволод Васильев В сатирической пьесе румынского драматурга Иона Караджале "Потерянное письмо" действует адвокат, участвующий в парламентских выборах с лозунгом: "Надо пересмотреть Конституцию, но не изменять ее, либо изменять, но не пересматривать". Сегодня эта шутейная формула, как показывают выступления некоторых наших государственных мужей на различных "мероприятиях", умножающихся с приближением десятилетия Конституции РФ, превращается в осознанный замысел - ведь с ее помощью можно оправдать то, что незаметно происходит с нашим Основным законом.
А что с ним происходит? Да вот тот самый "пересмотр без изменения", или, как теперь говорят, "преобразование без вторжения в текст". С одной стороны, Конституция воспринимается как "священная корова". Не дай бог переместить в ней хоть одну букву или поставить знак препинания там, где о нем забыли. С другой стороны, содержание Конституции фактически трансформируется, появляются все новые правовые нормы, которые лишь условно размещаются в "конституционном поле".
Так, с момента принятия Основного закона обсуждаются возможные перемены отношений в треугольнике "президент-правительство-парламент". И если Владимир Путин сформулировал свою идею о создании правительства парламентского большинства аккуратно с точки зрения ее непротиворечия Конституции, то некоторые партийные лидеры выступают с радикальными предложениями о структурных переменах в организации власти, в сущности, не оглядываясь на Основной закон.
Конечно, надо учитывать присутствие Конституционного суда, призванного защищать Основной закон от неправомерного его употребления. Напомню, Борис Ельцин грозил обратиться в этот суд, если депутаты Госдумы примут закон о статусе депутатов в редакции, противоречащей конституционному назначению Федерального собрания. Угроза, как мы знаем, осталась нереализованной.
Таких угроз со стороны политиков после появления законов, сомнительных с конституционной точки зрения, звучит немало и сейчас. Однако во многих случаях они остаются простым сотрясением воздуха. Более того, иногда обращения, уже поступившие в КС, отзывают оттуда без объяснений.
Почему так происходит? Что, противники законов, "преобразующих Конституцию", убеждаются в их правомерности? Вряд ли. Право здесь ни при чем. По-видимому, на первый план выходит политическая целесообразность, когда "формальности", связанные с соблюдением духа и буквы Конституции, приносятся в жертву злобе дня, а то и просто боязни осложнить отношения "по вертикали" или "по горизонтали".
Конституционный суд не может по своей инициативе вмешаться в сложившуюся ситуацию. Он вправе начать судебный процесс только по обращению со стороны. Поэтому продолжают действовать параллельно Конституция и законы, далеко не во всем ей соответствующие. Впрочем, что решили бы судьи, получив жалобу, еще неизвестно. Суд, как признаются сами его члены, обречен решать политические по своему существу проблемы. Исповедуя принцип политической сдержанности, эта коллегия юристов не всегда удерживается в своих решениях на чисто правовых позициях.
Характерный пример. Согласно ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения (то есть, условно говоря, укрупненных сфер деятельности) и полномочий (конкретных прав и обязанностей) между федеральными и региональными властями осуществляется только Конституцией, федеративным и иными договорами. Статья помещена в разделе, регламентирующем основы конституционного строя, которым, как это значится в ст. 16, не могут противоречить никакие другие положения Конституции. Она, как говорят юристы, определяет источники права, то есть виды актов, которыми могут разграничиваться пределы деятельности федеральной и региональной властей. На первый взгляд правило формальное. На самом же деле ст. 11 описывает самую суть федеративных отношений, как они сложились к декабрю 1993 г. Преодолев договорный подход к союзному государству, она в то же время оставляет возможность использования договоров в качестве способа выстраивания отношений между Центром и регионами.
Однако для решения современных компетенционных проблем установленный в ст. 11 Конституции правовой инструментарий разделения полномочий недостаточен. Нужно его расширить. Как? Путем изменения ст. 11 Конституции. Понятно, что открытое, гласное обсуждение возможных поправок может привести к обострению отношений Центра и регионов. К тому же, чтобы внести поправки, нужно преодолеть сложности процедуры. Но ведь и процесс разграничения полномочий в сферах совместного ведения останавливать нельзя. Иначе нечего и думать о повышении эффективности государственного управления.
Тупик? Отнюдь нет. Рассматривая в январе 1998 г. спор о конституционности Лесного кодекса, КС высказался в том смысле, что Федеральное собрание вправе определять конкретные полномочия и компетенцию органов госвласти Федерации и ее субъектов, относящиеся к предметам совместного ведения. Иными словами, юридическим средством разграничения полномочий органов госвласти разных уровней может теперь выступать помимо Конституции и договоров федеральный закон. Этот вывод, конечно же, отвечает чаяниям Центра, хотя он "лоб в лоб" противоречит смыслу ст. 11 Конституции и далеко не безобиден для судеб Федерации.
Заняв такую правовую позицию, КС внешне неброско, "без шума" перевел федеративные отношения в другую систему координат. Он открыл все шлюзы федеральному законодательству в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. Федеральным законом можно теперь определять любой объем полномочий центральных органов по каждому предмету совместного ведения, закрепленному Конституцией, оставляя субъектам Федерации некую символическую часть компетенции. Процедурные преграды на пути издания этих законов, как показывает практика, легко обойти. А правовые возможности региональных органов защитить в КС конституционный статус субъектов Федерации существенно ограничены. Таким образом, под сомнением оказалась сама демократическая сущность федеративного устройства государства. Если бы порядок разграничения полномочий по предметам совместного ведения был уточнен путем внесения назревших поправок (и не только в ст. 11), можно было бы избежать перекосов в федеративном строительстве.
Не случайно при обсуждении на разных форумах конституционных тем все чаще звучат сравнения "формальной" и "живой", "юридической" и "фактической" Конституции. Высказываются аргументы в пользу "Конституции, развивающейся на основе практики ее применения". Не пора ли остановиться и осмыслить предел возможного "преобразования Конституции без вторжения в ее текст"?
Важно понять, к чему может привести восприятие такой идеи как единственно возможного способа трансформации Основного закона. Это означает (во всяком случае, в обозримом будущем) отказ от каких бы то ни было поправок в Конституцию. В то же время эта идея оправдывает любое "внешнее" изменение конституционных положений, связанное с текстом Основного закона лишь тоненькой смысловой ниточкой, а то и вовсе с ним не связанное.
Говорят, высшее искусство толкования Конституции состоит не в том, чтобы ограничивать содержание ее установлений, а в том, чтобы находить скрытый ("спящий") в них смысл. Он нередко обнаруживается при так называемом системном рассмотрении статей Основного закона. Однако и такое толкование имеет пределы - оно не может нарушать прямую логику конституционного правила. Нельзя насиловать норму Конституции, коль скоро она не поддается "нужному" пониманию. Черное не может быть белым, даже если этого очень хочется. Когда же, несмотря ни на что, делается вывод, противоположный смыслу толкуемого правила, это роняет Основной закон, какими бы юридическими ухищрениями его ни пытались поддержать. Вложить в конституционную норму другое содержание, чем то, которое она в себе несет, можно только одним легитимным путем - изменением текста этой нормы. Иной путь - не правовой.
Подчеркну: речь идет о частичных поправках в Конституцию, отнюдь не о ее пересмотре. Стабильная Конституция - это и стабильное общество. Однако незыблемость Конституции вовсе не означает невозможности ее ремонта. Ни одна Конституция в мире, включая американскую, на которую любят ссылаться сторонники "преобразования Основного закона без вторжения в его текст", не избежала поправок и дополнений. Но "преобразование Конституции без вторжения в ее текст" и вопреки этому тексту только укрепляет сомнения в эффективности положений Основного закона, в том числе тех, которые и не требуют ремонта.
Нельзя сходить с позиций правового государства и конституционной законности. Именно они позволяют выбрать точный ориентир для решения проблем, связанных с изменениями Конституции, и легитимный способ таких изменений. Не следует останавливаться и перед сложностями процедуры изменений. В конце концов, если речь идет о необходимом, обоснованном ремонте Основного закона, стоит добиваться ее упрощения.
