Владимир Южаков Государственная Дума планирует 11 июня рассмотреть во втором чтении проект Кодекса служебного поведения должностных лиц государственных органов и государственных служащих (в первом чтении документ был принят под названием Кодекс поведения государственных служащих). При первом голосовании, состоявшемся 24 апреля, проект не набрал необходимого числа голосов. Депутаты-центристы согласованно отказались от голосования и тем самым от поддержки законопроекта. Несмотря на то что замечаний по нему не прозвучало ни от депутатов, ни от правового управления Госдумы, правила служебного поведения должностных лиц не были приняты. Профильный комитет по делам Федерации и региональной политике (8 - за, 5 - воздержались, 1 - против) представил законопроект на повторное рассмотрение во втором чтении.
Все на защиту взяточников!
Голосование по проекту Кодекса служебного поведения еще раз показало, что защита корпоративных интересов российского чиновничества - это одна из приоритетных задач центристских партий в парламенте. В случае с данным законопроектом справедлива еще более жесткая оценка. Блокируя принятие обязательных правил служебного поведения чиновников (а также министров, депутатов, судей, прокуроров, губернаторов и мэров), думская "четверка" во главе с "Единой Россией" встала на защиту именно недобросовестных чиновников, взяточников и коррупционеров.
До этого центристы активно лоббировали сословные чиновничьи интересы при прохождении в Государственной Думе Закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Благодаря их заступничеству в этом законе предусмотрено, что чиновники теперь уже на законных основаниях сами будут учреждать новые чиновничьи должности.
Их число будет сокращаться или расти? Вопрос риторический. А вот на практике платить за это придется нам, налогоплательщикам. Чтобы нас с вами не затруднять, центристы доверили чиновникам самостоятельно определять порядок расходования наших денег на их содержание. Им же передается право устанавливать квалификационные требования к своей работе. А то вдруг требования окажутся слишком высокими?
Назначение на освобождающиеся должности тоже предлагается делать по-прежнему, то есть по-свойски - по усмотрению начальника. Чтобы не было нужды приоритетно учитывать такие факторы, как профессионализм, ответственность перед гражданами, эффективность работы. Конкурс должен быть, повторяет закон действующее законодательство, но можно легко и теперь уже законно обойтись и без него. Главное, чтобы начальство было довольно.
"Служить бы рад, прислуживаться тошно" - это извечная проблема добросовестных российских чиновников, которых центристы, по сути, заставляют не служить, а прислуживаться.
Чтобы прислуживаться было слаще, депутаты-центристы позаботились и о финансовых интересах, и о возможности привилегий, предоставив чиновникам право самим определять порядок финансирования государственной службы. А следующий закон, который сейчас на подходе в Государственную Думу, закрепляет за чиновниками возможность серьезного роста зарплаты при сохранении и закреплении привилегий. Цена этих привилегий не меньше зарплаты. Зависимость зарплаты и привилегий от результатов работы фактически не устанавливается. Да и пенсия тоже будет "особой".
В общем, принят закон о чиновниках, подготовленный самими чиновниками, которые заботятся о собственных сословных интересах. Центристы (правда, не только они) выступили в роли парламентских помощников российских чиновников.
Похоже, чиновники могут быть спокойны за себя: что бы ни случилось, как бы ни было трудно простым гражданам, сколько бы проблем ни возникало на пути предпринимателей, как бы ни было сложно государству Российскому, особое положение в обществе чиновникам гарантировано.
Хотите знать, кому сказать за это "спасибо"? За принятие проекта закона "О системе госслужбы РФ" голосовали "Единство" (98,8% депутатов), ОВР (100%), ЛДПР (100%), депутатская группа "Народный депутат" (100%), "Регионы России" (57,4%) и "ЯБЛОКО" (29,4%).
Если этим законом центристы дали "добро" на закрепление привилегий чиновникам, то своим противодействием Кодексу служебного поведения они отказались установить ответственность чиновников перед гражданами.
Закон против "понятий"
"Кодекс служебного поведения" был инициирован депутатами "Союза правых сил" Борисом Немцовым и Владимиром Южаковым и внесен ими, а также депутатами Владимиром Рыжковым, Владимиром Лысенко, Николаем Ковалевым и Сергеем Митрохиным в Государственную Думу.
Во втором чтении центристы дружно провалили кодекс. Так же дружно, как поддержали предыдущий закон в интересах чиновников. Вероятно, из-за того, что недобросовестным, коррумпированным чиновникам не нужны обязательные к исполнению правила служебного поведения.
Кодекс заставляет чиновников служить не "по понятиям", а по установленным законом правилам, которые никому - независимо от ранга - нарушать нельзя. Это, конечно, неприятно.
Однако главная причина непопулярности кодекса у депутатов-центристов кроется - мы уверены - в том, что среди прочих правил добросовестного служебного поведения чиновников законопроект устанавливает и подробно определяет важнейший механизм противодействия коррупции - запрет на конфликт интересов.
Конфликт интересов определяется в законопроекте как ситуация, когда должностное лицо вправе или обязано принимать решения или совершать действия, влекущие юридические последствия в отношении заинтересованных лиц. Это конкретное определение одной из ситуаций, когда должностное лицо имеет благоприятную возможность для использования служебного положения в личных интересах.
Суть запрета на конфликт интересов состоит в следующем.
1) И министрам, и рядовым чиновникам запрещается принимать решения и совершать действия (и участвовать в их подготовке), влекущие юридические последствия в отношении заинтересованного (аффилированного) лица. Говоря иначе, запрещается действовать в личных интересах через "посредников" - родственников или иных физических или юридических лиц, с которыми его связывают личные интересы.
(Заинтересованными лицами признаются близкие родственники, а также любое физическое или юридическое лицо, в отношении которого должностное лицо или его близкий родственник: имеет обязательство в размере, превышающем 50 тысяч рублей; является его членом или участником; состоит в трудовых отношениях. Например, предприятие, акциями которого владеет чиновник или на котором работает его близкий родственник, является лицом, заинтересованным в его действиях.
Решениями (действиями), влекущими юридические последствия и могущими породить конфликт интересов, в частности, являются: регистрация заинтересованного лица в качестве предпринимателя или юридического лица; осуществление контроля за деятельностью заинтересованного лица; регистрация сделки, одной из сторон которой является заинтересованное лицо; выдача лицензии заинтересованному лицу; назначение заинтересованного лица на должность.)
Никто, даже министр, не может принимать решения в отношении юридических лиц, владельцем или совладельцем которых является он сам или его родственники. К сожалению, сейчас в стране складывается ситуация, когда высокопоставленные чиновники имеют ничем не ограниченные возможности принимать такие решения. И пользуются этим. Это самый распространенный и наглый вид коррупции, гораздо более грязный и опасный для общества, чем прямая и банальная взятка.
Этот административный механизм позволяет чиновничеству врастать в бизнес, ограничивает конкуренцию, толкает страну в сторону неэффективного бюрократического капитализма.
Административные барьеры на пути развития предпринимательства, особенно малого, - также во многом следствие этого легального пока административного механизма. Ради содействия "своим" людям и компаниям не только принимаются выгодные именно им решения, но и создаются искусственные барьеры для "чужих". Легален же этот механизм потому, что должностные лица во власти сегодня могут быть наказаны не за его применение, а лишь за последствия - за доказанные уголовные преступления.
Кодекс служебного поведения устанавливает запрет на применение этого административного механизма, при этом детально прописывает процедуру применения запрета.
2) Чиновник не имеет права занимать должность, на которой он может или обязан принимать решения, способные принести личную выгоду ему или его родственникам напрямую или через "посредников", в которых у него есть свои интересы.
Кодекс устанавливает срок (10 дней со дня возникновения или обнаружения), в течение которого чиновник (должностное лицо) обязан либо устранить конфликт интересов, либо расстаться - добровольно или по принуждению - с должностью. В случае невозможности или нежелания устранить конфликт интересов чиновник - будь то министр или рядовой госслужащий - должен быть освобожден от занимаемого поста.
Мерами по устранению (урегулированию) конфликта интересов могут быть: продажа долей (акций) в уставном (складочном) капитале заинтересованного юридического лица; погашение обязательств перед заинтересованным лицом - кредитором; отказ должностного лица или его близких родственников от участия (членства) в деятельности заинтересованного юридического лица; поручение другому должностному лицу принятия решения или действия в отношении заинтересованного лица, и ряд других мер, указанных в законопроекте.
Причем для увольнения с должности в связи с конфликтом интересов не требуется доказательства получения чиновником ненадлежащей личной выгоды.
Не надо, например, доказывать, что государственный заказ не случайно получен компанией, в которой у чиновника есть пакет акций, и что чиновник получил от этого не только естественным образом выросшие дивиденды, но и "благодарность" компании. Достаточно наличия самого конфликта интересов. Это уже само по себе признается опасной для общества предпосылкой коррупции и должно быть устранено. Если в перечень полномочий по должности входит право или обязанность участвовать в распределении (в любой форме) государственного заказа, на который может претендовать эта компания, а данное право или обязанность неотъемлемы от должности, то необходимо либо продать акции, либо уйти с должности.
Возможности, которые мы упустили
Согласно кодексу соблюдение запрета на конфликт интересов будет контролироваться ежегодно. Должностные лица обязаны представлять сведения о заинтересованных лицах до 30 апреля в форме декларации. Там указываются сведения обо всех заинтересованных лицах, а также о наличии или отсутствии конфликта интересов, о мерах по его урегулированию.
Если гражданин, поступающий на государственную службу, отказывается от представления декларации о конфликте интересов, ему должны отказать в должности. Сокрытие конфликта интересов, нежелание или невозможность его устранить также влекут за собой увольнение. Руководитель, не принимающий необходимых мер по устранению конфликта интересов, допущенного подчиненным, или не увольняющий его в случае неустранения конфликта, также рискует своей должностью.
Если бы кодекс был принят во втором чтении 24 апреля, то недобросовестных чиновников, пекущихся о собственном благе за счет налогоплательщика, выявили бы к середине октября 2003 года. Планировалось, что декларация о конфликте интересов должна была быть представлена всеми министрами, государственными и муниципальными служащими в течение месяца со дня введения в действие кодекса - с 1 сентября.
Не понадобилось бы никаких уголовных расследований, чтобы устранить важнейшую предпосылку массовой коррупции, а заодно и освободить государство от многих должностных лиц, использующих служебное положение в корыстных интересах.
Если, например, обнаружилось бы, что в ведении министра находятся предприятия, фирмы, компании, которыми или частью которых он же и владеет (а это происходит нередко), его пришлось бы освободить от должности. Это должны были бы сделать президент или председатель правительства в отношении тех должностных лиц, которых они назначали.
Конечно, лазеек для коррупции все равно останется немало. Но соблюдение запрета на конфликт интересов сильно затруднило бы самые беззастенчивые и наглые формы извлечения чиновничьей прибыли. Менее выгодной, а значит, и менее распространенной стала бы торговля "хлебными" должностями. Вырос бы спрос на добросовестных чиновников.
Но этого не случилось. Недобросовестных чиновников защитили.
100% депутатов фракции "Единство", 96,2% депутатов "ОВР", 83% депутатов "Народного депутата", 70,2% депутатов "Регионов России", а с ними и 100% элдэпээровцев во главе с лидерами (кроме Олега Морозова) отказались поддержать законопроект.
Центристы отказались поддержать создание совершенно конкретного механизма для пресечения использования служебного положения в личных целях, механизма предотвращения и пресечения использования наиболее скрытых, изощренных, масштабных форм взяток, административного давления на бизнес, фактического слияния бизнеса и чиновничьей власти.
Одолеют ли чиновники президента?
Мы не говорим сейчас о важности других устанавливаемых кодексом правил служебного поведения чиновников. Две трети законопроекта посвящены именно детальному определению механизма действия запрета на конфликт интересов. Ввести его в действие - значит ликвидировать один из главных источников коррупции.
Не думаем, что все коллеги-депутаты, голосами которых блокировано принятие кодекса, действительно делегировали тем, кому они доверили свои карточки для голосования, право помешать созданию реального, достаточно детально проработанного правового механизма противодействия конкретной форме массовой коррупции. Вряд ли все отсутствовавшие были за то, чтобы сохранить режим наибольшего благоприятствования для коррумпированных чиновников.
Может быть, наша оценка законопроекта завышена? Или у вас есть другой, более действенный рецепт противодействия коррупции? Скажите. Поделитесь рецептом.
Для желающих публично высказать свою позицию, в том числе и против принятия законопроекта, фракция "Союз правых сил" совместно с Фондом развития парламентаризма проводит 10 июня круглый стол. Мы пригласили всех, от кого реально зависит судьба законопроекта, - президента Российской Федерации и председателя правительства Российской Федерации, лидеров фракций и депутатских групп.
Возможно, круглый стол прояснит и позицию президентской вертикали. С одной стороны, в ежегодном послании Федеральному собранию президент выразил неудовольствие непотопляемостью алчных, коррумпированных чиновников. Ранее, ознакомившись с текстом кодекса, президент дал однозначное поручение первому заместителю руководителя своей администрации Дмитрию Медведеву: "Прошу поддержать. Крайне важно". С другой стороны, при молчании представителей президента и правительства депутаты партии власти активно блокируют создание реального механизма противодействия алчным и коррумпированным чиновникам.
Повторное голосование по принятию кодекса, надеемся, покажет, чья позиция реализуется на деле - президента или его чиновников.
