Между равенством и эффективностью

От перераспределения - к концентрации

В рамках Европейского союза в последнее время началось формирование крупных трансграничных агломераций. Яркий пример такого рода - "центральный полюс роста" на стыке Германии, Бельгии, Франции и Люксембурга. Здесь сосредоточено до 30% BНП и 25% населения Европейского союза. Внутри этой агломерации выделяются три основных района: северный - на стыке границ Бельгии, Нидерландов и немецкой земли Северный Рейн-Вестфалия (это индустриальный "треугольник" Маастрихт-Аахен-Льеж), южный - "Саар-Лот-Люкс", объединяющий Саар, Лотарингию и Люксембург, и, наконец, промышленно-транспортный узел на западе - "Па-де-Кале", объединяющий Брюссель, Фландрию, английское графство Кент и французский департамент Нор-Па-де-Кале.

Проект единой региональной Европы стал формироваться относительно недавно, но уже получил поддержку практически во всех странах континента. Опорные концептуальные положения региональной идеологии были сформулированы в мюнхенских тезисах 1987 г. Главные цели Европы регионов, содержащиеся в этом и других основных документах, следующие: сохранение и приумножение историко-культурной и этнорегиональной самобытности Европы; самоидентификация граждан Единой Европы, но через "региональное самосознание" (региональную идентичность); создание Европы граждан с равными возможностями (независимо от того, где они родились - в департаментах заморских территорий Франции или в Северном Рейне-Вестфалии), ликвидация понятия Европы второго сорта; отстаивание многообразия социальных форм региональных коллективов как антитеза экстремальной униформизации в Евросоюзе.

Важнейшим принципом в развитии Европы регионов как единой европейской континентальной организации, сохраняющей единство в многообразии, остается принцип субсидиарности, введенный в договорную базу ЕС. В последнее время ЕС все больше уходит от политики перераспределения средств и переходит на "концентрационный" подход, при котором ресурсы концентрируются на точечной проблеме. Главным изъяном перераспределительного подхода специалисты считают то, что этот метод порождал иждивенческие настроения. Субсидии не активизировали внутрирегиональные факторы развития, а приводили лишь к увеличению потребления.

После реформы органов, ответственных за проведение региональной политики, с середины прошлого десятилетия меняется ее идеология: акцент переносится с перераспределения средств на финансирование той сферы региональной экономики, которая способна вывести данную зону в преуспевающие. Для этого при принятии решений учитывается специфика социально-экономических характеристик региона-реципиента, а не формальные показатели его экономического развития.

Чаще всего ресурсы направляются на создание такой сферы местного бизнеса, которая позволяет развить рынок рабочей силы и привлечь иностранные инвестиции. Все большее предпочтение отдается мелкому и среднему бизнесу, созданию совместных предприятий, а в приграничных регионах - трансграничному сотрудничеству. Большое внимание уделяется так называемым технопаркам - объектам, включающим привлечение на конкурсной основе венчурных средств. Устаревшие предприятия перестают интересовать инвесторов. По мнению авторов региональной политики, следует отдавать приоритет новым технологичным объектам, обладающим ресурсообразующими характеристиками, прежде всего в сфере занятости.

Инструменты региональной политики меняются вслед за изменением концептуальных подходов. Все чаще уходят в небытие свободные зоны, рассматриваемые как неудачный опыт, как формулы развития одних регионов явно за счет других. Прямые государственные субсидии также выходят из употребления, особенно там, где они чаще всего применялись, - в обслуживании процентов по займам и ценообразовании; практика привлечения иностранных капиталовложений заменяется проведением конкурсов для инвесторов.

Для оздоровления региональных бюджетов предназначены генеральные гранты (блок-субсидии), использование которых является прерогативой региональных властей. Целевые гранты привязаны к отдельным проектам или статьям расходов. Сфера их применения весьма широка: от науки и здравоохранения до социальной инфраструктуры и охраны окружающей среды. Иными словами, целевые гранты направляются на общефедеральные программы и проекты, осуществляемые в данном регионе.

Европейская теория и российская практика

Что может почерпнуть Россия из опыта региональной политики Европейского союза?

Прежде всего необходимо определить теоретический подход к региональной политике, поскольку разным подходам соответствуют разные методы и инструменты ее проведения. Если исходить из опыта Европейского союза, то альтернатива для России выглядит следующим образом: ориентация либо преимущественно на перераспределительное содействие региональному развитию, либо на стимулирование внутреннего потенциала района. На практике речь идет о переплетении этих двух подходов, поэтому можно говорить лишь об ориентации на тот или иной подход, выраженной официально.

Второй подход базируется на стимулировании автономных механизмов развития районов, то есть их эндогенного потенциала. Задача региональной политики состоит в обеспечении наиболее полного использования ресурсов регионов и их специфики. Этот подход оптимален для России, он более прагматичен и более современен, хотя какие-то дотационные элементы, естественно, должны будут присутствовать в силу российской специфики. И в первую очередь неизбежна дотационность северных территорий. Стимулирование эндогенного потенциала регионов в большей мере соответствует федеративной структуре российского государства. При этом приоритет в принятии решений передается на региональный и даже местный уровень, усиливается региональная автономия. В орбиту мероприятий региональной политики втягиваются помимо кризисных или проблемных все без исключения регионы.

Подход, основанный на стимулировании эндогенного потенциала, опирается на базовый принцип федерализма - принцип субсидиарности, согласно которому право принятия решений передается на тот наиболее низкий властный уровень, где данная проблема может быть решена. Уровень власти должен точно соответствовать масштабу проблемы. За Центром, таким образом, остаются вопросы, которые невозможно решить на региональном уровне: внешняя и оборонная политика, выработка общей макроэкономической стратегии развития страны, связь регионов в единую систему, состоящую из полноправных субъектов Федерации.

На данном этапе Россия не может концентрироваться на попытках выравнивания региональных диспропорций любой ценой. Национальная региональная политика должна быть направлена на создание в регионах механизмов, помогающих им выжить в условиях рынка, а не на перекачку финансовых средств из одних регионов в другие. Региональная политика, искусственно выравнивающая объективные контрасты между центральными и периферийными территориями и насильственно лишающая первые привилегий и выгод, рискует спровоцировать спад эффективности национального хозяйства в целом. Региональная политика России должна быть тщательно продумана в поисках компромисса между равенством и эффективностью, причем эффективность должна иметь приоритет.

Перспективной также представляется идея создания банка (по образцу Европейского инвестиционного банка), который действовал бы на основе устава, утвержденного парламентом. При этом важно найти оптимальное соотношение между льготным кредитованием приоритетных региональных программ и разумной процентной ставкой, позволяющей банку нормально развиваться. Создание такого банка ввело бы новый элемент в систему отношений между Центром и регионами в рамках региональной политики, избавило бы их от налета традиционной благотворительности, зависимости регионов от подачек из Москвы. Уставный капитал банка мог бы быть сформирован из взносов регионов и специального федерального фонда. Не исключено привлечение иностранного капитала, если его заинтересует разработка тех или иных проектов. Возможно также создание филиалов банка, пользующихся определенной автономией. Для того чтобы расположение филиалов соответствовало перспективному экономическому районированию страны, можно было бы использовать уже сложившиеся межрегиональные ассоциации, такие, как "Большая Волга", Сибирское соглашение, Ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Урала. Такой банк позволит осуществлять как крупномасштабные, так и мелкие инвестиционные проекты. Банк стал бы важным рычагом стимулирования малого и среднего предпринимательства в регионах, решения проблем занятости, нормализации миграционных потоков. Средства банка можно было бы привлекать и для экологических проектов. Учитывая опыт ЕИБ, при банке целесообразно создать группу экспертов для комплексного анализа проблем регионов, выработки рекомендаций, всесторонней экспертной оценки проектов.

Еще одна идея, сформировавшаяся под влиянием изучения опыта ЕС, - создание Всероссийского фонда регионального развития (аналога Европейского фонда регионального развития), который мог бы финансировать инвестиционные проекты структурообразующего плана, поддерживать слаборазвитые и депрессивные регионы.

В финансовой сфере помимо крупных проектов создания банков и фондов опыт ЕС ценен еще и тем, что содержит детально разработанные практические механизмы финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства в регионах. Эксперты ЕС составляют подробные аналитические обзоры, посвященные такого рода мероприятиям региональной политики. Так, в 1994 г. было опубликовано большое исследование, посвященное финансовым инструментам поддержки малого и среднего предпринимательства в регионах, в том числе таким, как венчурный капитал, лизинг, взаимные гарантии.

В ожидании концепции

Опыт Европейского союза богат и разнообразен, пренебречь им было бы непростительной ошибкой со стороны тех, кто отвечает за разработку отечественной региональной политики. Российской региональной проблематикой занимаются в различных научно-исследовательских институтах Академии наук, университетах, независимых институтах, а также в парламентских и президентских структурах. Тем не менее концепция регионального развития России до сих пор не создана. Причина заключается в том, что отсутствует глобальная государственная стратегия экономического развития страны. Концепция же национальной региональной политики обязательно должна быть тесно связана с такой стратегией. Сейчас, на стадии зарождения региональной политики, нельзя ожидать разработки полноценной концепции. Речь может идти только об активизации исследований в этой области, накоплении региональной информации, обобщении опыта зарубежных стран и прежде всего Европейского союза.