Владимир Санько Шесть лет назад Государственная Дума приняла Закон "О соглашениях о разделе продукции" - и шесть лет продолжается его усовершенствование, хотя он ни дня не работал. Вот и сейчас опять достигнут очередной компромисс между Минфином и депутатами относительно налогообложения в специальном режиме СРП. При этом, как всегда, основными оппонентами финансового ведомства выступали представители фракции "ЯБЛОКО".
Причина того, что из 27 проектов СРП, утвержденных за шесть лет нижней палатой, ни один до сих пор не работает, заключается в порочности самой концепции закона, инициированного "ЯБЛОКОМ". Закон написан исключительно в интересах инвестора, без каких-либо серьезных обязательств перед государством, права которого сводятся к предоставлению месторождений в разработку. В первой редакции закона все затраты инвестора подлежали компенсации из выручки за добытую продукцию, хотя его способность накручивать расходы общеизвестна. Попытки Минфина ограничить затраты оператора проекта разумными пределами все шесть лет наталкивались в Думе на ожесточенное сопротивление "яблочников". Не приемлют они и прямой раздел, который Минфин предложил, чтобы надежнее защитить интересы государства и уйти от бесплодных дискуссий относительно возмещаемых затрат.
При прямом разделе сразу оговаривается государственная доля в добытой продукции. Вариант раздела прибыльной продукции - вариант шабашника, имеющего возможность бесконтрольно накручивать затраты даже в пределах оговоренного перечня. Доходы государства в этом случае полностью зависят от совести оператора проекта, но даже и эти негарантированные поступления в казну откладываются на долгие годы до выплаты компенсируемых затрат.
Авторы закона не только проигнорировали прямые финансовые интересы государства, но и похоронили надежды российских подрядчиков на заказы по производству товаров и услуг - побеждать на тендерах в конкурентной борьбе с иностранными компаниями лежачим предприятиям как-то проблематично. Депутаты внесли поправки: 70% затрат на товары и услуги должны получать отечественные производители, 80% персонала должны быть россиянами. Но эффективность этих поправок весьма сомнительна. Так, на 1 января 2001 г. по "Сахалину-2" возмещаемые затраты оператора составили 1,5 млрд. долл., из них на заказы российским подрядчикам пришлось всего 443 млн. долл., причем какая их часть ушла зарубежным субподрядчикам - никто не считал. Норма в 80% российского персонала может выполняться, но не исключено, что фонд оплаты труда делится в обратной пропорции: месячная зарплата иностранного технического секретаря в одном из действующих проектов больше официальной зарплаты федерального министра за год. Нередки единовременные выплаты зарубежным консультантам по 250 тыс. долл.
Если задаться вопросом, нужны ли стране проекты СРП, то сейчас можно ответить: скорее нет. Привлекая в середине 90-х гг. иностранные компании к разработке крупных нефтегазовых месторождений, правительство предполагало решить проблему подъема добычи сырья, которая упала ниже 300 млн. тонн. Сегодня российские нефтяники настолько окрепли и такими темпами наращивают добычу, что им уже под силу самим разрабатывать проекты любых масштабов. Ряд месторождений, которые предполагалось разрабатывать на условиях СРП, уже успешно эксплуатируются в обычном налоговом режиме.
Действующие проекты СРП продемонстрировали, что миллиарды долларов в разработку месторождений и инвестиции в российскую экономику - это далеко не одно и то же. Российские подрядчики обманулись в своих надеждах на масштабные заказы, а правительство убедилось в эфемерности значимых поступлений в казну даже в отдаленном будущем. То есть инвестиции в СРП работают на экономики зарубежных стран.
Опыт сахалинских проектов показывает, что государство не может быть в стороне при реализации столь масштабных проектов. И совершенно не обязательно на условиях СРП. Без чрезвычайных усилий по крайней мере трех министерств - Минэкономразвития, Минпромнауки, Минэнерго - российские подрядчики не получили бы и 30% инвестируемых средств в проекте "Сахалин-2".
В обоих сахалинских проектах для сокращения объема заказов российским подрядчикам операторы закупили буровые платформы, бывшие в употреблении у них самих. Главный довод в пользу такого решения - громадная экономия в капитальных затратах и увеличение доли государства в прибыли от нефти. Но так ли это?
Рассмотрим, например, случай с покупкой буровой платформы оператором "Сахалина-2". Известно, что на создание новой платформы по смете проекта предполагалось израсходовать 1 млрд. долл., однако оператор купил подержанную за 500 млн. Еще 250 млн. долл. было потрачено на дооборудование платформы. Из оставшихся 250 млн. доход государства должен был бы составить 87,5 млн. долл. Но и их не будет, так как, по утверждению инвестора, ему "не удалось найти экономически обоснованный вариант освоения Пильтун-Астохского лицензионного участка", то есть прибыльной продукции не предвидится.
Трудно понять государственных представителей, которые согласились с тем, что разработка столь крупного месторождения с извлекаемыми запасами, превышающими 100 млн. тонн нефти, может быть убыточной. Кстати, еще лет десять назад рентабельность разработки этого месторождения оценивалась в 36%.
А теперь подсчитаем, что же потеряло государство по сравнению с вариантом, если бы буровая платформа строилась в России. При 70-процентной доле заказов российских подрядчиков (а почему не 100%?) 700 млн. долл. ушли бы в отечественную промышленность. Кроме того, в экономике существует кумулятивный эффект, когда заказы порождают другие заказы. В развитых экономиках коэффициент такого увеличения достигает 0,9, то есть в нашем случае еще 630 млн. долл. поступило бы в народное хозяйство. Даже если в России этот коэффициент не больше 0,5, то все равно 1 млрд. долл. уже бы отработал на экономику страны. Налоговые же поступления в бюджеты всех уровней составили бы не одну сотню миллионов долларов, причем уже сегодня, а не в какой-то отдаленной перспективе. О многочисленных дополнительных рабочих местах и говорить излишне. Стоит обратить внимание на то, что в этом случае капиталовложения в разработку месторождения адекватны инвестициям в экономику страны.
Разработка новой нефтегазоносной провинции конкурирующими проектами без объединяющей роли государства приводит к резкому снижению экономической эффективности. Так, на Сахалине каждый оператор создает свою собственную береговую, транспортную и сбытовую инфраструктуру, что приводит к значительному удорожанию проектов.
Сейчас подготовкой новых проектов СРП занимается Минэкономразвития. Приход новой команды, возглавившей эту работу, породил иллюзию, что закон о СРП хорош, а все проблемы действующих проектов в том, что они подписывались до принятия этого закона и находятся как бы вне его правового поля. Но что меняется в процессе принятия решения по конкретному соглашению?
Практически ничего: уже полтора года Минэкономразвития официально является одним "окном" для инвестора, но результат такой же, как раньше, когда в таком же качестве фактически выступало Минэнерго. Все дело в том, что по-прежнему не уполномоченное ведомство готовит соглашение, а претендент приходит со своим проектом и диктует государству его условия. Ни о каком конкурсе на разработку месторождения на условиях СРП, который предусмотрен законом, не может быть речи. Все пользуются исключениями из правил. В этом случае имеет место торг не между потенциальными инвесторами за право стать оператором проекта, а между недропользователем и государством. Заинтересован ли будущий оператор показать высокую эффективность месторождения? Конечно, нет. Чем ниже экономическая привлекательность проекта, тем благоприятнее для него условия соглашения как при прямом разделе, так и при разделе прибыльной продукции.
Беспрерывное шестилетнее усовершенствование неработающего закона свидетельствует о том, что он никому в России не нужен.
