Закон с недоделками

25 июня вступил в силу новый Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". И в тот же день три депутата из разных фракций и групп - Владимир Лысенко ("Регионы России"), Сергей Митрохин ("ЯБЛОКО") и Борис Надеждин (СПС) - внесли в Думу законопроект, предлагающий изменения в этот закон. Почему же возникла необходимость изменять только что принятый правовой акт?

Одной из причин стало решение Конституционного суда от 11 июня, признавшего не соответствующими Конституции РФ ряд норм старого "гарантийного" закона. Некоторые из этих признанных неконституционными норм перешли и в новый закон, и их необходимо срочно менять. Это касается в первую очередь права кандидата снимать свою кандидатуру по вынуждающим обстоятельствам не только за три дня до выборов, но и позже. Такое же право Конституционный суд обязал предоставить и кандидату, допущенному без его согласия (при выбытии другого кандидата) к участию в повторном голосовании.

Вторая причина - множество пробелов и противоречий в новом законе (сразу оговорюсь, что в концептуальном плане претензий к нему у меня почти нет). Начиная от мелких (неточные внутренние ссылки) и кончая такими, которые могут серьезно повлиять на ход избирательной кампании, в частности, президентской.

Вот конкретный пример. Закон освобождает выдвиженцев партий и блоков, прошедших в Думу, от сбора подписей и внесения залога. Эта норма вступает в силу не сразу, а "после проведения первых после вступления в силу" данного закона выборов в Государственную Думу. Увы, выражение "после проведения выборов" может толковаться по-разному: либо после дня голосования, либо после публикации результатов голосования, либо после окончания избирательной кампании (а по новому закону кампания считается законченной после предоставления Центризбиркомом финансового отчета, то есть через три-четыре месяца после дня голосования).

Какое это имеет значение? Самое серьезное. Примерно через три месяца после парламентских выборов у нас должны пройти выборы президента. Не исключено, что эти выборы будут назначены после дня голосования на выборах в Думу, но до дня публикации результатов. А значит, вопрос о том, должны ли будут кандидаты в президенты, которых выдвинут партии, прошедшие в Думу, собирать миллион подписей, - повисает. И будет решаться Центризбиркомом в зависимости от конъюнктуры.

Нельзя сказать, что подобные недоработки характерны только для нынешнего закона. Нет, с недостатками законодательства приходится постоянно сталкиваться во время избирательных кампаний. Какими только словами в это время не поминают авторов соответствующих законов! И не зря. Неясности, пробелы и противоречия в законе порождают споры и ошибки, приводят к таким решениям избирательных комиссий, которые потом отменяются вышестоящей комиссией или судом. А от этих решений зачастую зависит результат выборов.

Не так давно я присутствовал на суде, где "ЯБЛОКО" заставило Московскую городскую избирательную комиссию выполнить норму закона, обязывающую опубликовать итоги голосования по каждому участку. Эта норма существует давно, но обычно не выполняется - и не выполняется потому, что написана нечетко. Представитель городской комиссии разводит руками: такой, мол, закон, мы его понимаем по-своему (то есть так, как нам удобнее).

В нынешнем законе по поводу публикации итогов голосования остались те же нечеткие формулировки. Зато появилось новое замечательное положение: теперь итоги голосования по каждому участку должны не только публиковать в печати, но и размещать в интернете. Увы, эта норма тоже написана так, что ее можно будет не выполнять.

Почему же закон был "выпущен с недоделками"? По-видимому, есть целый ряд причин, как организационного плана, так и субъективных.

При подготовке нового закона я впервые столкнулся с законотворческой деятельностью Государственной Думы, и многое меня удивило. В первую очередь я понял, что регламент Думы не приспособлен для работы над такими большими и многоплановыми законами, каким является Федеральный закон "Об основных гарантиях...".

Формально принятие проекта в первом чтении означает одобрение концепции закона. Но Закон "Об основных гарантиях..." не имеет единой концепции, он включает не менее десятка концептуальных вопросов. Эти вопросы бессмысленно решать на рабочей группе или на заседании профильного комитета - на пленарном заседании расклад голосов может быть совсем другим. А главное: решать их надо в начале работы над законом, потому что от того, как они будут решены, зависит работа над остальными нормами.

Уверен, если бы концептуальные вопросы были решены сразу, в ходе первого чтения, дальнейшая работа над проектом пошла бы быстрее.

А так получилось, что в ходе подготовки проекта ко второму чтению в него было внесено много принципиальных изменений, которые повлекли переработку почти всех статей закона. Эта переработка привела к необходимости заново перечитать законопроект и внести в него ряд новых поправок или изменить редакцию прежних. Наиболее правильным в такой ситуации было бы возвращение закона на первое чтение. Такая возможность предусмотрена регламентом. Но этот вопрос даже не обсуждался - "сверху" торопили принять закон как можно быстрее.

О недоработках было известно и в тот момент, когда закон принимался во втором чтении. Представители фракций "ЯБЛОКО" и СПС предлагали не спешить и отложить рассмотрение закона на три недели. Но под давлением председателя Центризбиркома и администрации президента его все же вынесли на второе чтение в недоделанном виде.

А теперь самый интересный вопрос: зачем была нужна спешка? Если верить Александру Вешнякову, то для того, чтобы осенние выборы прошли уже по новому закону. Но если бы председатель Центризбиркома действительно этого хотел, он должен был действовать совсем по-другому. Надо было в опережающем порядке принять закон, содержащий всего одну поправку к действовавшему Закону "Об основных гарантиях..." - о сокращении периода между назначением и проведением выборов со 180 до 120 или 100 дней. Так, чтобы эта поправка вступила в силу хотя бы в апреле.

Дело в том, что старый закон разрешал назначать выборы за полгода до дня голосования, хотя реально избирательная кампания длится всего три месяца. По новому закону региональные выборы можно назначать не ранее чем за 100 дней, а местные - не ранее чем за 80 дней до дня голосования.

Однако норма, разрешающая назначать выборы за полгода, теперь используется для того, чтобы не применять на ближайших выборах новый закон. Закон вступил в силу 25 июня. И все выборы, которые успели назначить до этого дня, пройдут по старому закону.

А успели назначить немало: на октябрь - выборы президента Калмыкии, на ноябрь - выборы депутатов Законодательного собрания Краснодарского края, на эти же два месяца - дополнительные выборы депутатов региональных парламентов в Томской и Белгородской областях, муниципальные выборы в Карелии, в Иркутской области, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. Так что не удалось Центризбиркому и законодателям заставить проводить осенние выборы по-новому. Впрочем, и сам Центризбирком назначил на 20 октября, не дожидаясь вступления в силу нового закона, дополнительные выборы депутата Государственной Думы по Ханты-Мансийскому округу # 222.

О роли Центризбиркома стоит поговорить отдельно. По закону Центризбирком - коллегиальный орган, состоящий из 15 членов и в пределах своих полномочий независимый от органов власти, в том числе и от президента страны. Но Центризбирком - это еще и огромный аппарат, несколько сотен сотрудников, подчиненных председателю.

За последние два года из недр Центризбиркома вышло уже несколько законов, которые официально были внесены президентом РФ. И Вешняков по этим законам выступает в Думе как представитель президента. Честно говоря, это плохо укладывается в моей голове (и, вероятно, не только в моей: председательствовавшей на заседании Думы 26 апреля Любови Слиске пришлось извиняться перед Вешняковым - она не знала, что председатель Центризбиркома выступает от имени президента, и не объявила об этом депутатам). Чью позицию должен отстаивать в Думе Вешняков: Центризбиркома или президента? Или априори ясно, что у президента и Центризбиркома не может быть разногласий?

Впрочем, имеет ли Центризбирком как коллегиальный орган какую-либо позицию по избирательным законам? Насколько мне известно, эти законы на заседаниях комиссии не обсуждаются. Мы давно уже привыкли говорить: проект Центризбиркома, вариант Центризбиркома, забывая, что все это имеет отношение не к самой избирательной комиссии, а к ее аппарату. Который занят не работой, связанной с полномочиями комиссии (разработка законов к полномочиям Центризбиркома не относится), а выполняет распоряжения президента РФ.

Отдельно следовало бы сказать о том, как сотрудники Центризбиркома правили текст закона. Многие решения рабочей группы были втихаря переправлены в кабинетах в Большом Черкасском. Казалось бы, уж Центризбиркому следует за версту сторониться любых действий, которые можно квалифицировать как фальсификацию. Или Вешнякова уже не волнует репутация его ведомства?

Еще поражает явное несоответствие между декларациями Вешнякова и его позицией по многим конкретным вопросам. Говорится о необходимости сделать избирательные комиссии независимыми от местных властей - и сохраняется за губернаторами право назначать половину состава комиссий субъектов РФ. Говорится о необходимости борьбы с фальсификациями - и убирается норма, которая позволяет расформировать комиссию, допустившую фальсификацию. Говорится о необходимости уходить от сбора подписей - и вводятся нормы, препятствующие внесению избирательного залога. Говорится о необходимости препятствовать выдвижению кандидатов, не имеющих целью избрание, - и выхолащивается норма, направленная на достижение этой цели.

В результате мы получили закон, который, едва родившись, уже нуждается в доработке. И это, по-видимому, понимают и его разработчики. Сразу же после принятия "гарантийного" закона в Думу был внесен проект нового закона о выборах депутатов Госдумы. И этот проект во многих своих положениях расходится с только что принятым "гарантийным" законом, хотя оба документа готовили одни и те же люди.

Судьба проекта, внесенного тремя депутатами, вряд ли будет легкой. И тем не менее хочется надеяться, что здравый смысл и стремление к улучшению избирательного законодательства возобладают над ведомственными амбициями.