Закон "О недрах" остро нуждается в доработке

На последнем заседании Госсовета Владимир Путин дал суровую оценку состоянию недропользования в России: обладая огромными ресурсами, мы распоряжаемся ими, по его словам, "неграмотно и нерачительно". Он считает необходимым сформировать современную правовую основу недропользования и создать механизм, синхронизирующий интересы государства и бизнеса. Принятый около 10 лет назад Закон "О недрах", по мнению президента, "остро нуждается в доработке".

Сработанный на волне всеобщей либерализации, этот закон был скорее политическим актом. Собственно вопросы недропользования и горного дела в нем практически отсутствуют и были сведены, по существу, к декларации разрешительного принципа предоставления лицензии. Десятилетний период действия закона показал, что он не обеспечивает эффективной эксплуатации месторождений полезных ископаемых и воспроизводства минерально-сырьевой базы (МСБ).

"Положение о порядке лицензирования пользования недрами", принятое Верховным Советом РФ в июне 1992 г., противоречило закону в весьма принципиальном отношении. Закон определял два основных вида пользования недрами и соответственно два вида лицензии: на геологическое изучение и на добычу полезных ископаемых. В "Положении" же понятие "геологическое изучение недр" сужено до поисково-оценочного этапа и вопреки закону "О недрах" определяет, что "лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии на добычу полезных ископаемых". Таким образом была законодательно закреплена одна из самых неудачных норм недропользования, на практике приведшая к свертыванию разведочных работ. Последствия не замедлили сказаться: спустя 10 лет нарушено воспроизводство минерально-сырьевой базы, что сегодня привело к отсутствию в нераспределенном фонде объектов лицензирования, подготовленных к промышленному освоению месторождений полезных ископаемых.

Можно определенно сказать, что все десять пореформенных лет Россия проедала минерально-сырьевую базу, созданную ранее. Более половины эксплуатируемых сегодня месторождений нефти было открыто в 1975-1991 гг., а газа - в 1980-1991 гг.

В Конституции РФ сказано, что недра являются государственной собственностью, а вопросы владения, пользования и распоряжения ими находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Но нормативные акты о разграничении предметов ведения в сфере недропользования между уровнями государственной власти, за десять лет так и не были разработаны.

В самом же Законе "О недрах" этот вопрос решен весьма просто - при выдаче лицензий действует принцип "двух ключей", то есть документ выдается совместно федеральным органом управления фондом недр и представительной властью субъекта Федерации. Не случайно постоянно возникают коллизии и сложности при предоставлении и прекращении прав пользования участками недр.

Неясность в распоряжении недрами дополняется неопределенностью в праве собственности на добытое сырье. Закон "О недрах" допускает все формы собственности: федеральную, субъектов Федерации, муниципальную, частную и иные. Но недра являются государственной собственностью. По каким нормативам и когда государственная собственность конвертируется в иные формы собственности, закон не дает ответа, хотя фиксирует, что формы собственности должны быть указаны в лицензии. В подавляющем большинстве лицензионных соглашений это требование не выполняется. Де-факто действует нормативно не установленное правило, что добытые из недр полезные ископаемые переходят в собственность недропользователя. Только в Законе "О соглашениях о разделе продукции" (СРП) содержатся положения, определяющие доли добытой продукции по формам собственности.

Когда не решен вопрос о собственности на добытое сырье, то невозможно определиться и по проблеме использования и хозяйственного оборота горного имущества и социально-производственной инфраструктуры, созданной недропользователем и оплаченной из выручки за добытые полезные ископаемые. Еще сложнее вопрос о собственности на горное имущество и объекты инфраструктуры, созданные ранее за государственные средства и переданные "бесплатно" недропользователям при приватизации и выдаче лицензии на разведку и добычу полезных ископаемых. Стоит отметить, что в законе о СРП впервые сделана попытка установить правила перехода прав собственности, причем с учетом того, что недропользователь возмещал свои затраты из выручки за проданное сырье, являющееся собственностью государства.

Действующие ныне в сфере недропользования принципы лицензирования неэффективны. В частности, как подчеркивал Владимир Путин, по углеводородному сырью свои обязательства выполняют лишь 54% держателей лицензий. То есть на половине участков государственного распределенного фонда недр не выполняются условия лицензионных соглашений. При этом треть распределенного фонда недр находится в резерве у недропользователей. У государства же остались месторождения с небольшими по объему и трудно извлекаемыми запасами сырья. Основная причина такого положения кроется в отсутствии у государства лицензионной стратегии. Лицензии выдавались практически всем желающим и чаще всего на 20 лет, в течение которых предполагается ведение разведки и добычи, а если им предшествует еще геологическое изучение (поиск), то на 25 лет.

При наличии в портфеле компаний лицензий на месторождения с уже доказанными запасами, обеспечивающими добычу на 30-50 лет вперед, тратиться на разведку как-то не с руки. Поэтому отставание воспроизводства запасов практически по всему спектру полезных ископаемых от объема добычи не случайно. В большинстве же стран установлены два вида недропользования и соответственно два вида лицензий: на геологоразведочные работы и на добычу. Совмещение этих видов деятельности в одной лицензии, как правило, не допускается.

Выводу из хозяйственного оборота значительного числа участков государственного фонда недр способствует то, что в Законе "О недрах" не установлены предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, передаваемые в руки одного недропользователя. Есть случаи предоставления участков недр в десятки тысяч квадратных километров (в США предельный размер - 400 кв. км), нередко у одного недропользователя оказывается более 100 лицензий на добычу - при обеспеченности запасами иногда свыше 100 лет.

Геометрия участка (блока) недр, на который выдается лицензия, должна определяться горно-геологическими условиями, а не представлять собой простейший четырехугольник, как это имеет место в настоящее время. На участок недр - месторождение или его часть - при выдаче лицензии на добычу должны быть даны геолого-экономическая оценка и технико-экономическое обоснование коэффициента извлечения при наиболее эффективной технологии промышленного освоения.

Основные проблемы недропользования, как видим, проистекают из рамочного характера закона. В этом и состоит главная причина, по которой невозможна разработка эффективного экономического механизма работы сырьевых комплексов. Углубленная законодательная проработка этих вопросов создаст полноценную основу для введения принципа дифференцирования платного недропользования, когда государство будет оптимально делиться с недропользователями горной рентой, принадлежащей ему по праву собственности.

В ходе унификации налоговой системы, чем сейчас активно занимается правительство, вопрос о воспроизводстве минерально-сырьевой базы оказался "зависшим". В 2001 г. было собрано более 80 млрд. руб. отчислений на воспроизводство МСБ, а в бюджете 2002 г. собственно на геологоразведочные работы предусмотрено всего 2,7 млрд. руб. И это при том, что поступления налога на добычу полезных ископаемых, объединившего три ранее существовавших платежа, запланированы в сумме 173,13 млрд. руб. Какие бы трудности ни испытывало правительство, проблему финансирования поисковых и разведочных работ не следует загонять в тупик.