Андрей Загородников Вступив на высший пост в государстве, Владимир Путин ощутил на практике, что широкие президентские полномочия, зафиксированные в Конституции РФ, трудно эффективно использовать. Уже с первых шагов стало ясно, что парламент обладает достаточной властью, чтобы заблокировать инициативы президента.
Действующая ныне Конституция, созданная в 1993 г. "под Ельцина", обернулась для первого российского президента лишь возможностями тасовать свою администрацию да бесконечно менять премьеров с целью косвенного воздействия на парламент. Что и делалось с большим искусством.
Предложив главам субъектов Федерации "взять столько суверенитета, сколько смогут унести", Ельцин предоставил им огромную власть, которой по Конституции они не обладали. Во многих случаях "разделение предметов ведения" строилось на личных договоренностях между Ельциным и главами регионов.
Автономизация пошла ускоренными темпами после массовых выборов 1996 г. в местные законодательные собрания, оказавшиеся в большинстве случаев оппозиционными Кремлю. Во многих субъектах Федерации были приняты конституции и уставы, в ряде статей противоречащие Конституции РФ. Началась "война законов", повторяющая ситуацию распада СССР.
Одновременно росло недовольство регионов тем, как распределялись между ними федеральные субсидии. Субъекты оказались разделены на "доноров" и "получателей". Последние получали субсидии как от федерального правительства, так и от "доноров". Такая система выглядела неуклюжей и действовала неэффективно.
Роль верхней палаты
Становление российского федерализма шло при растущем влиянии верхней палаты парламента. Совет Федерации, учрежденный Конституцией РФ в 1993 г. и задуманный как российский вариант западноевропейского сената, формировался из руководителей исполнительной власти субъектов и председателей региональных законодательных собраний.
Верхней палате отводилась роль главного связующего звена между Центром и регионами. В период президентства Бориса Ельцина Совет Федерации, особенно второго созыва, стал форумом, где руководители субъектов Федерации, одобряя судьбоносные для страны законы, приходили к взаимовыгодным для своих регионов договоренностям. Таким образом, Совет Федерации превратился в государственный институт, принимающий важнейшие для страны решения. Он приобрел настолько большое влияние, что претенденты на пост премьер-министра (включая нынешнего президента Владимира Путина) еще до обсуждения своей кандидатуры в нижней палате обращались за политической поддержкой в верхнюю палату.
Чтобы усилить исполнительную ветвь власти, а также придать работе сенаторов в палате постоянный характер, Владимир Путин инициировал законопроект "О новом порядке формирования Совета Федерации", одобренный парламентом.
Совет Федерации приобрел статус постоянно действующего органа. Глав региональных правительств и председателей законодательных собраний заменили их представители, действующие на постоянной основе. Половина новых сенаторов назначена непосредственно региональными исполнительными органами, другая половина - местными законодательными собраниями субъектов.
Стал ли Совет Федерации лучше? В определенной степени ответом на этот вопрос явилось недавнее голосование по Земельному кодексу. Кодекс, как известно, был принят значительным большинством голосов. Солидарность сенаторов - свидетельство консолидированной работы верхней палаты. Вместе с тем нельзя оставить без внимания два обстоятельства.
Во-первых, аргументация оппонентов Земельного кодекса встретила поддержку как среди значительной части общества, так и в представляемых ими регионах.
Во-вторых, многие сенаторы, поддержавшие принятие кодекса, подверглись критике со стороны делегировавших их регионов. Как известно, 36 местных законодательных собраний еще до рассмотрения данного вопроса верхней палатой высказались против его принятия. Возникает вопрос: что важнее - самостоятельность сенаторов в принятии решений или мнение направивших их субъектов Федерации? С одной стороны, сенаторы обязаны иметь свою позицию. С другой - палата должна отражать мнение регионов.
Поэтому было бы оправданным в случае обсуждения судьбоносных для страны решений, зафиксированных в ст. 71 и 102 Конституции РФ, участие в голосовании руководителей регионов, направивших своих представителей в палату. Подобно тому как президент является гарантом Конституции РФ, руководители регионов выступили бы гарантами согласия субъектов Федерации и их представителей.
Внесение такого рода поправки в закон сняло бы возникшее противоречие.
Вертикаль власти или централизация власти?
Достаточно ли у новых членов верхней палаты возможностей для того, чтобы осуществлять посреднические функции между Центром и регионами?
Находясь постоянно в Москве и интегрировавшись в федеральную структуру власти, члены нового Совета Федерации могут оказаться изолированными от реальных потребностей регионов. Избежать этого возможно, усилив взаимодействие с полномочными представительствами президента в федеральных округах, офисы которых находятся в Москве.
Реформа верхней палаты парламента не может не рассматриваться в связи с институтом полномочных представителей в семи федеральных округах. На них возложена важная работа по приведению основных законов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.
Такая задача поставлена не случайно. После распада СССР ряд региональных правительств оказался под влиянием олигархов, преследующих свои узкокорыстные интересы. В то же время некоторые региональные лидеры направляли свою энергию на политические игры в Москве, вместо того чтобы заниматься проблемами своих регионов.
Осуществляемые изменения направлены на упорядочение федеративной системы. Они способствуют тому, чтобы региональные власти концентрировали внимание на проблемах своих территорий. Одновременно в Центре создаются совещательные органы, которые уделяют главное внимание нуждам Федерации в целом.
Властная вертикаль выстраивается достаточно четко. Вместе с тем проводимые реформы могут превратить Российскую Федерацию в жестко централизованное государство.
Подход Путина и подход Ельцина
Владимир Путин создает систему власти, полностью отличную от системы сдержек и противовесов Бориса Ельцина. Инициативы действующего президента способны привести к возрастанию значимости нижней палаты парламента. В Государственной Думе даже обсуждалась возможность передачи ей некоторых прерогатив Совета Федерации. Среди них - назначение судей Конституционного суда и генерального прокурора.
Осуществив по своему плану реформу верхней палаты, Кремль сосредоточивает внимание на нижней палате как проводнике задуманных инициатив. Это может оказаться иллюзией.
Нынешняя Дума была избрана во время пребывания у власти президента Ельцина. В ходе реформ изменилась социально-экономическая обстановка в стране. Стабильность парламентских фракций не носит структурного характера. В немалой степени она продиктована сиюминутными обстоятельствами, которые могут быстро измениться. В этом случае Государственная Дума окажется трудноуправляемой.
В случае перераспределения парламентских функций в ее пользу президент не сможет утвердить ни генпрокурора, ни судей Конституционного суда, ни решить другие вопросы, которые будут переданы в ведение нижней палаты. Таким образом, передача полномочий Совета Федерации Думе может оказаться "миной" под президента.
Перетекание власти из регионов в Центр не завершено. Ускорить процесс должен Государственный совет, исторически предшествовавший Совету Федерации. Насколько этот совещательный орган, созданный при президенте, способен координировать деятельность главы государства и верхней палаты парламента, покажет время.
Будучи в административном и финансовом отношении творением не только президента, но и его администрации, являясь совещательным органом при президенте, Госсовет выступает проводником президентских решений.
Воссоздавая Госсовет, президент стремился компенсировать потерю региональными лидерами федерального влияния. К его функциям относят подготовку и инициирование законопроектов и президентских указов, создание новых проектов территориального обустройства Федерации.
Поскольку Госсовет учрежден и действует на основании воли главы государства, его работу можно рассматривать как часть процесса сосредоточения власти в рамках института президентства. В логику этого же процесса вписывается и способность Госсовета взять на себя некоторые конституционные полномочия верхней палаты. В этом случае произойдет нарушение системы разделения властей.
Но какова же долгосрочная цель федеративной реформы?
Направлена ли она на создание централизованной структуры, сосредоточивающей всю полноту власти в Кремле? Совсем не обязательно.
Тем, кто считает, что за последние восемь лет многие субъекты действовали как независимые государства, президентская стратегия может показаться захватом власти.
Противники распада страны расценивают ее как защиту целостности Российской Федерации. Существует достаточно примеров действий субъектов независимо от федерального Центра. Так, Тыва, Татарстан, Краснодарский край, Дагестан самостоятельно подписывали международные договоры и создавали собственные силы безопасности; Башкортостан признал суверенитет обособившейся грузинской территории - Абхазии; Якутия ввела английский язык в качестве официального; Бурятия, Карелия, Осетия и некоторые другие субъекты приняли законы, дающие им право объявлять чрезвычайное положение; Ингушетия легализовала многоженство.
Учитывая все эти факты, трудно не понять российского президента, стремящегося внести ясность и навести порядок в практику федерального правления в стране.
Вместе с тем не исключен и другой подход к реформированию федеративного устройства России. Правительству важно стать органом "золотой середины", центром экономической власти. Судебную власть стоит всемерно усилить. Законодательную - максимально дистанцировать от лоббистских группировок.
Усиление государства достигается развитием системы двухпалатного парламента. Его наличие, как полагает Егор Строев, считается "проявлением демократического устройства любой системы власти". Верхняя палата блокирует законопроекты популистского и лоббистского характера, не отвечающие интересам как федерального Центра, так и регионов.
Как гарант Конституции глава государства обеспечивает спокойное разрешение политических кризисов при согласовании интересов различных групп давления. То есть делает то, чем занимаются президенты во всех демократических странах мира.
Президенту потребуется соединить противоположные полюсы власти в единое целое юридическими и политическими методами. Тогда можно будет говорить об эффективно действующем механизме управления. В такой ситуации демократический федерализм в России приобретет необходимые механизмы, и президентская миссия окажется успешной.
