Формы реформы

Уже более полугода в стране распространяются слухи о готовящихся реформах структуры правительства и других федеральных органов исполнительной власти. Называют сроки, возникают варианты предполагаемых изменений, глухо упоминаются фамилии их авторов.

Чаще всего речь идет о персоналиях: кто останется, кого снимут, но значительно важнее, какие экономические цели должны достигаться, на какой правовой основе будут функционировать новые министерства, будет ли проведено разделение ведомств на регулирующие и управляющие, как будет организована социальная защита уходящих в отставку чиновников и т.п. Если бы мы жили в стабильном государстве, где изменения структуры и форм власти слабо влияют на частную жизнь, то подобная информация интересовала бы весьма ограниченные круги общества. Но в нашей стране при огромном числе чиновников, их всевластии и коррумпированности отнюдь не все равно, как они будут группироваться и какими функциями обладать.

Прежний десятилетний опыт реконструкций органов власти, образования, ликвидации и слияния ведомств отнюдь не свидетельствует о глубокой продуманности этих действий. "Существуют места, где ничто не меняется". В результате всех преобразований число чиновников в России неуклонно растет, а сама когорта реформаторов сохраняет если не персональный состав, то свои повадки и азарт.

Стиль организации предполагаемых изменений ничуть не отличается от методов формирования предыдущих правительств и вполне соответствует практике работы самого засекреченного государственного института в СССР - политбюро ЦК КПСС. Так что заранее можно разочарованно опасаться, что реструктуризация правительства окажется очередным шагом власти, последствия которого в полной мере непредсказуемы. И, право, не суть важно, насколько отдельные ее представители сами отдают себе в этом отчет.

Хорошо, когда государственное переустройство сопровождается знанием конечной цели и оценкой его последствий, хотя бы в самом общем виде, в основных чертах: как будут взаимодействовать новообразования с существующими структурами, между собой, с населением и т.п.

Область моей профессиональной деятельности настолько далека от проблем государственного устройства, что сама мысль о подготовке серьезных государственных преобразований без предварительного моделирования и экспериментов кажется невероятной. У нас есть множество социологических, экономических и тому подобных институтов, где должны бы проводиться соответствующие исследования. После публикации их результатов в специальных изданиях основные выводы и предложения могли бы поступать в СМИ, где они были бы доступны широкой общественности, к которой мы все принадлежим. Но отсутствие подобных сведений о реконструкции правительства и внезапность предыдущих преобразований наводят на мысль, что в процедуре их организации существуют какие-то дефекты.

Всем памятна чехарда премьеров: Черномырдин, Кириенко, Примаков, Степашин, Путин, Касьянов. Каждое правительство начинало с заявлений о сокращении числа чиновников, но видно, что реально число ведомств уменьшалось лишь при Кириенко и Касьянове, и нынешние преобразования призваны закрепить тенденцию последних лет.

Государственный бюджет страны публикуется в открытой печати, в нем содержится ведомственная структура расходов, из которой видно, как распределяются расходы по различным статьям: центральный аппарат, территориальные органы и т.п. Но мне не встречались официальные данные по количеству госслужащих в различных ведомствах, поэтому ограничимся, как говорится, "инженерными оценками" существующих тенденций.

Уровень инфляции в бюджете 2001 г. принят 12%, а денежное содержание центрального аппарата различных ведомств растет, колеблясь в пределах 15-30%. Поэтому осторожный вывод может звучать так: число ведомств в России за последние полтора года имеет тенденцию к снижению, но содержание их центрального аппарата, в целом, растет выше темпа инфляции. Подобное заключение может быть сделано и при сопоставлении бюджетов последних лет. А это значит, что все предыдущие изменения структуры исполнительной власти касались ее фасада, а не существа, при неизменном, относительно небольшом росте затрат на ее содержание. По отрывочным сведениям, нынешние перемены не будут проводиться по тем же сценариям. Разговоры идут о кардинальных преобразованиях, которые с учетом всего сказанного выше представляются недостаточно подготовленными.

Прежде всего при постановке задачи реструктуризации следовало бы декларировать цели преобразований и сроки достижения этих целей по этапам. Это позволило бы президенту и обществу, создав порядок контроля хода преобразований, в режиме реального времени вводить коррективы и в предельном случае остановить реформы, не дожидаясь их провала. Ведь существо реструктуризации состоит не в изменениях перечня ведомств, а в содержании и процедурах их воздействия на производственные объекты. Затем следовало бы представить и проанализировать опыт переустройства исполнительной власти других стран, преследовавших сходные цели, хотя бы в той части, в которой этот опыт учтен и использован нашим правительством.

На основании проделанного анализа должны создаваться модели структуры исполнительной власти. Описания такой модели ведь не существовало до сегодняшнего дня, поэтому есть очень серьезные сомнения, что оно существует сейчас.

В советские времена практически все в стране принадлежало государству, которое управляло через партийный аппарат и свои ведомства. Содержание и процедуры управления определялись не государственными законами, а постановлениями верховной власти. Действующая конституция декларирует существование трех видов собственности: частная, федеральная и муниципальная. Готовящиеся перемены в правительстве касаются именно управления федеральной собственностью.

И следовало бы заранее согласовать юридические и экономические условия управления госпредприятиями, сформировать правила игры, определить области компетенции ведомств и т.п.

Из всего многообразия разноплановых процессов, идущих в нашей стране, можно выделить три основных, которые должны быть увязаны: передел собственности, реформа управления федеральной собственностью и законодательное оформление этих перемен.

Т.е. при разработке модели исполнительной власти прежде всего нужно хотя бы в общих чертах определить материальное поле, на котором будет осуществляться управление. Затем следовало бы законодательно определить основные формы и процедуры осуществления управления. И только после этого материальное поле можно было бы разделить на участки, которыми поручено управлять или регулировать тем или иным ведомствам.

Ведь в 1991-1992 гг., когда образовывались нынешние российские ведомства, рабочей моделью структуры федеральных органов исполнительной власти являлась структура СССР. И впоследствии эта структура не реформировалась, а подновлялась по неведомым обществу принципам. Какие-то ведомства сливались, какие-то делились. При образовании нового министерства примерно в течение года готовилось его положение, содержащее компетенцию и задачи. Львиная доля этого периода подготовки положения тратилась на согласования со смежными ведомствами, когда чиновники совместно определяли область компетенции нового министерства. "Каждый сам себе - и Моцарт, и Сальери, сам себе - и желудь, и свинья".

По-видимому, это правильная практика, т.к. коллективный разум опытных специалистов способен предусмотреть многое из разнообразия будущих жизненных ситуаций. Но если предполагаются серьезные реформы структуры правительства, то существующая процедура не годится. Реформы проводятся сверху, для достижения целей верховной власти, и, значит, только она должна разом очертить хотя бы в самом общем виде полномочия своих ведомств. Часть этих общих полномочий уже содержится в существующих федеральных законах, таких как "Об охране окружающей среды", "Об использовании атомной энергии", "О промышленной безопасности" и ряде других. Ее надо обобщить и классифицировать. Недостающая часть должна быть определена, может быть, в виде проектов будущих законов.

Труднее и дольше законодательно определить процедуры и формы осуществления управления. По сути, речь следует вести о создании Административного кодекса государства. Существующий Кодекс об административных нарушениях только отчасти содержит необходимые нормы. Гражданский кодекс определил: "Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность┘ К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством".

Статьи Гражданского кодекса, относящиеся к государственным предприятиям и учреждениям нужны, когда эти организации осуществляют предпринимательскую деятельность. Но отсутствуют общие законодательные нормы, регулирующие отношения ведомств с государственными предприятиями и учреждениями. Такое положение представляется странным. Ведь законы пишутся на основе существующей практики, опыта предшествующей деятельности. В СССР существовала развитая административная система и практически отсутствовало частное предпринимательство. Тем не менее Гражданский кодекс при всех его недостатках разработан, введен в действие и играет важнейшую роль, а административные отношения по-прежнему регулируются правительственными нормативно-правовыми документами. Не будучи кодифицированы, эти документы, по определению, не покрывают всего правового поля и зачастую противоречивы. И представляется преждевременным строить модель административного пространства в отсутствие ясных правил взаимодействия одних его частей с другими.

Тем не менее история недавних преобразований в России содержит примеры того, как пассионарно настроенная группа чиновников осуществляла государственные реформы в отсутствие обоснованных моделей, необходимых законов и т.п. Так были проведены приватизация, реструктуризация энергетики и т.п. И хотя не так уж много времени прошло для окончательных оценок, сами авторы реформ сквозь зубы публично признавали допущенные ошибки и недостаток обоснований. К слову сказать, их оппоненты были подготовлены ничуть не лучше, и кислые плоды того, что получилось, еще набьют оскомину и нашим потомкам.

Сейчас активные люди группируются в Минэкономразвития, оттуда исходят планы предлагаемых перемен. Эти люди - государственные служащие, т.е. чиновники, а одна из постоянно муссируемых целей преобразований - сокращение числа чиновников. Должен заметить, что сам этот лозунг какой-то безнравственный и обидный. Практика формирования чиновничьего корпуса федеральных ведомств такова, что в него отбирались опытные, эрудированные, предприимчивые специалисты подведомственных организаций. Нынешние госслужащие работают в рамках соответствующего закона, их деятельность содержит правовые ограничения и подкреплена рядом социальных льгот. Сокращение их числа должно сопровождаться ясным указанием, где и как будет использован этот государственный потенциал.

Тем не менее этот лозунг находит живой отклик в сердцах самых разных слоев населения: и у рабочих, и у журналистов, и у научных работников, и особенно у предпринимателей, часто вступающих с ними в контакт. Очевидно, что наибольшее число чиновников находится в субъектах федерации, где созданы свои правительства, министерства и т.п. Именно на этом уровне чаще всего тормозится предпринимательская и социальная активность огромным числом бюрократических рогаток, всякими согласованиями, лицензиями, сертификатами и т.п.

Казалось бы, там-то и начинать преобразования, объявив выбранную республику или область базой для такого эксперимента. Но для этого пришлось бы провести большую подготовительную работу: подробно проинформировать население, получить согласие администрации, создать правовую базу преобразований, социальные гарантии участникам и т.п., - все то, чего не сделано в масштабах страны. Боюсь, потому и не сделано, что требует последовательных и длительных усилий. А после анализа результатов, изучения общественного мнения, внесения корректив в законы и действия, можно было бы готовить правовую и экономическую базу для реформ на федеральном уровне.

Каждый из тех, кто не равнодушен к направлению и содержанию реформ, проводимых у нас в стране, в меру сил следит за информацией о них, появляющейся прежде всего в СМИ, а не в специализированных труднодоступных изданиях. Мы члены того самого общества, которое реформируется, и хотели бы получать точную информацию и ее разносторонние оценки. Вполне возможно, что все предложения, сформулированные выше, уже рассмотрены, проанализированы и использованы или отброшены, что замыслы реформаторов - глубже и основательнее. Но мы, простые, но заинтересованные люди, как не знали толком ничего о готовящихся действиях чиновников при советской власти, так не знаем и при нынешней. А т.к. результаты перемен мы будем ощущать на своей шкуре, то наши опасения вполне обоснованы.

Келейно принимались судьбоносные для страны решения раньше, так же принимаются они и сейчас. И неизменность стиля принятия решений вызывает беспокойство, что столь же неизменны окажутся результаты перемен. И если процедуры принятия решений вполне сохранились с советских времен, то у нас хотя бы появилось право не принимать эту практику. Для реализации этого права и для того, чтобы внутренняя политика государства не походила на "человеческую отрасль животноводства", и написана эта статья.