Старые задачи и сегодняшние альтернативы

ПАРТИЙНАЯ система в России по-прежнему играет весьма скромную роль в действующем механизме политической демократии (во всяком случае, по сравнению с ролью исполнительной власти и средств массовой информации).

Современные действующие партии (существующие в настоящее время как в форме членских организаций, так и в форме движений) отличаются от любых других общественных объединений лишь провозглашением своих политических целей. Не существует никаких дополнительных условий их создания, оформления, регистрации - даже обязательного наличия политической программы и принятия ее съездом членов этой партии. Никаких различий в порядке финансирования, участия партий в хозяйственной деятельности, во взаимодействии с государством - во время выборов и между выборами в законодательстве не существует.

Не существует также никаких норм, закрепляющих ответственность партий за их политическую деятельность, обязательность внутреннего демократического устройства (отчетности перед членами, выборности руководящих органов, открытости документов и деятельности руководящих органов). При этом политические объединения, по закону ничем не отличаясь от общества любителей кошек и самодеятельного кружка кройки и шитья, продолжают действовать в политическом пространстве, участвовать в выборах, формировать представительную власть, а существующая политическая система гордо именует себя "многопартийной", хотя все опросы подтверждают, что эффективность партий как инструмента политического влияния неуклонно падает.

Отсутствие четкого правового механизма формирования и деятельности партий как инструмента ответственного политического представительства лишает их доверия и поддержки социальных групп, уводит партии от взаимодействия с обществом в работу со СМИ, превращает их в виртуальные "игрушки", которые используются в своих интересах владельцами медиахолдингов и другими группами влияния. Недостаток ясных законодательных требований к партии как способу выражения устойчивых массовых политических интересов дискредитирует саму идею многопартийности, препятствует реальному партийному строительству, лишает партии доверия граждан.

Задачи правового регулирования деятельности партий как были 10 лет назад, так и остались нерешенными. И решать их надо безотлагательно, чтобы партии стали реальными, а их деятельность - цивилизованной. Для этого в законе необходимо закрепить:

- центральную роль партий как субъектов политического процесса, осуществляющих представительство политических интересов;

- особенность положения партий в избирательном процессе; возможность ограничения иных субъектов участвовать в выборах, которые допускаются к выборам только в союзе (блоке) с политическими партиями;

- необходимость государственного финансирования партий как во время избирательных кампаний, так и между выборами; обязательную открытость, прозрачность партийных бюджетов;

- повышенные требования к партиям по сравнению с другими общественными объединениями: обязательность утвержденной программы, обязательность участия в выборах, полная открытость внутренней структуры и принимаемых решений (документов) для общества;

- обязательность демократического внутреннего устройства: выборность и сменяемость руководящих органов, гарантии информированности и равенства прав членов партии, обязательность участия членов партии в обсуждении и принятии партийных решений, отчетность руководящих органов партии и их ответственность перед своими членами.

СУДЬБА ПРОЕКТА: ХОЖДЕНИЕ ПО МУКАМ

Потребность в разработке специального нормативного акта, регулирующего деятельность политических партий, стала очевидна еще в 1989 году во время первых альтернативных выборов в Верховный Совет СССР, когда с всевластной единой партией - КПСС - начали конкурировать новые политические силы, уже тогда называвшие себя партиями, - Демократическая партия Николая Травкина, "Демократический союз" Валерии Новодворской, Республиканская партия Владимира Лысенко. Во время подготовки к выборам 1989 года активисты Фонда "Интерлигал" (тогда Центра политико-правовых исследований "Интерлигал") консультировали первые в нашей стране независимые клубы избирателей и группы граждан по месту жительства, выдвигавших своих кандидатов в депутаты Верховного Совета.

Сразу после формирования Верховного Совета России группа юристов-экспертов Фонда предложила законодателям концептуальный пакет новых законопроектов, включающий проекты следующих законов: "О праве на объединение" ("Об общественных объединениях"); "О политических партиях"; "О профсоюзах"; "О государственной поддержке молодежных объединений"; "О митингах, шествиях и демонстрациях"; "О некоммерческих и благотворительных организациях".

При этом разработчики предлагали начать законотворческую деятельность с наиболее общего Закона "Об общественных объединениях" и затем развивать его положения в специальных законах, регулирующих особенности создания и деятельности отдельных видов объединений.

Тем не менее в 1991 г. депутаты Верховного Совета РСФСР решили, что наиболее актуальным является именно закон о политических партиях. Комитет по делам общественных объединений и изучению общественного мнения поручил экспертам фонда "Интерлигал" сформировать рабочую группу по разработке концепции и текста закона о партиях, а также ряда справок по зарубежному опыту регулирования деятельности политических партий. При разработке проекта в большей мере использовался опыт правового регулирования, создания и деятельности политических партий ФРГ.

Однако большинство депутатов Верховного Совета, прошедшее по спискам трудовых коллективов и зачастую представлявшее интересы бывшей КПСС, не было заинтересовано в появлении законодательной основы для создания реальной многопартийной системы. В то же время либерально настроенные депутаты, избранные, как правило, от собраний граждан по месту жительства, были раздроблены, не смогли консолидироваться. Прохождение проекта, создающего правовую основу альтернативных партий, было жестко заблокировано.

В 1994 году в новоизбранную Государственную Думу, в комитет по общественным объединениям вновь обратилась группа экспертов того же Фонда "Интерлигал" с предложением вновь вернуться к рассмотрению целостного пакета законопроектов, регулирующих отношения государства и общества, который ранее вносился в Верховный Совет РФ. На этот раз на заседании комитета эта идея была полностью поддержана, принята в виде единой концепции и начала реализовываться. Приоритетным был снова признан разработанный в 1991 году законопроект о политических партиях, который был вынесен на пленарное заседание Государственной Думы уже в 1994 году. Однако большинство представителей объединений, прошедших в том числе по партийным спискам в Государственную Думу по итогам выборов 1993 года (в частности, депутаты от КПРФ, "ЯБЛОКА", ЛДПР и пр.) и получивших привилегии "парламентских партий", воспринимали дополнительные требования и обязательства, предусмотренные в проекте закона о партиях как обременительные и сковывающие их свободу, угрожающие их привилегированному положению во власти. Резкой критике подверглись требования законопроекта о запрете на создание партийных организаций на предприятиях; о недопустимости разжигания социальной розни; об ограничении участия в партиях неграждан РФ; об ограничении сроков полномочий лидера партии 4 годами и другие.

Требование же законопроекта об обязательном демократическом внутреннем устройстве партии было названо "вмешательством государства во внутренние дела" общественных объединений и "угрозой" партийной независимости. Дума принимать закон не спешила.

Тем временем продолжалось бурное развитие законодательства, и в октябре 1994 года был принят Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ", который, не содержа в себе законодательно определенного понятия "партии", сформулировал понятие основного участника избирательной кампании как "избирательного объединения", оценив его как "общественное объединение", устав которого предусматривает участие в выборах посредством выдвижения кандидатов... Это повлекло за собой исключительно важные последствия для всего регулирования отношений политического представительства. Во-первых, в выборах теперь мог реально активно участвовать широкий круг общественных объединений, в том числе и не претендующих на "звание" партии. Во-вторых, объединения оказались правомочны сами причислять себя к участникам избирательной гонки, а следовательно, и к субъектам политического представительства, включая соответствующие положения в свои уставы.

При этом четкого юридического определения самих "общественных объединений" в российском законодательстве не существовало до 1995 года, поскольку не был принят соответствующий российский закон, предлагавшийся как главное звено упоминавшегося ранее пакета законопроектов еще в 1991 году. Представленные и не представленные в Государственной Думе самозваные "партии" и "движения" как юридические лица создавались на основе закона СССР 1990 года.

При новом демократическом российском избирательном законодательстве 1994 года возникла реальная угроза безграничного расширения понятия политического субъекта и политического представительства, включающего всех участников прежней советской общественной жизни - от Комитета защиты мира до клуба нумизматов и Друзей пожарных дружин.

Кроме того, в июне 1995 г. был принят Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы...", который, вслед за Федеральным законом "О гарантиях избирательных прав...", отказался от упоминания политических партий как основных участников избирательной кампании, заменив их понятием "избирательного объединения". Основой последнего стало все то же понятие "общественного объединения". Кому же тогда могли быть нужны партии как механизм ответственного политического представительства, если они даже не были упомянуты в избирательном законе в качестве участников избирательного процесса? После этого закон о партиях утратил всякую актуальность. И был принят.

Это произошло после того, как из проекта были изъяты все формулировки, вызвавшие претензии фракций. 21 июня 1995 года законопроект был единогласно принят Государственной Думой в первом чтении. Одна из причин единодушия состояла в том, что новый закон уже не мог повлиять на начавшуюся предвыборную кампанию и никак не задевал интересов парламентских партий, которые уже вели свою предвыборную кампанию в качестве общественно-политических объединений.

На стадии второго чтения усилиями рабочей группы в законопроект были внесены серьезные изменения, которые несколько ужесточили требования к политическим партиям, но депутаты Государственной Думы уже занимались избирательной кампанией и "летние" законы практически не обсуждались. В результате проект был единогласно принят и во втором, и в третьем чтениях, но до верхней палаты - Совета Федерации - закон дошел только в 1996 году.

7 февраля 1996 года Федеральный закон, принятый Государственной Думой, был рассмотрен Советом Федерации. Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам верхней палаты дал отрицательную оценку. В частности, была отмечена недостаточная урегулированность статуса общероссийских, межрегиональных и региональных партий, порядка их регистрации, финансирования и форм контроля за их деятельностью. В результате Совет Федерации отклонил закон. Попытки разработчиков создать предусмотренную регламентом согласительную комиссию к успеху не привели, поскольку ни в Государственной Думе, ни в Совете Федерации не было в то время политических сил, заинтересованных в продвижении данного закона.

Формально до 2000 года проект находился на стадии "выработки компромисса" согласительной комиссией, которая так и не была созвана.

HOВAЯ ИНИЦИАТИВА: ПРЕЗИДЕНТ НАЧИНАЕТ И ВЫИГРЫВАЕТ

Сдвинуть процесс с мертвой точки - придать ему необходимую энергию - смог только новый избранный президент России. А реальную профессиональную инициативу мог предложить коллектив юристов Центральной избирательной комиссии, обладающий достаточным опытом и знаниями практических проблем участия партий в избирательном процессе.

Во-первых, проект закона предусматривает, что политические партии являются единственными среди коллективных общественных субъектов - участников избирательного процесса, кто правомочен выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в органы государственной власти. При этом важно, что проект закона не ограничивает выдвижение кандидатов в депутаты, а также кандидатов на выборные должности от избирателей.

Во-вторых, как условие для признания статуса политической партии предусматривается ее обязательное участие в избирательных кампаниях, поскольку сам смысл создания и деятельности политической партии в отличие от общественного объединения заключается именно в том, чтобы участвовать в формировании представительных органов власти путем выдвижения кандидатов в депутаты. Для всех других важных функций коммуникации между обществом и властью существует другой легитимный субъект - общественные объединения. Поэтому именно обязательное участие в выборах и есть отличительный признак партии, ведь если объединение граждан в регулярных выборах участвовать не хочет - или не может, - зачем тогда создавать партию? Вполне достаточно статуса различных правовых форм общественных объединений.

В-третьих, для обеспечения соответствия деятельности партий демократическим принципам в новом проекте федерального закона предусмотрен порядок образования партий на учредительном съезде либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации, общероссийского общественного движения при выполнении определенных требований к их уставам. Совершенно необходимо закрепить в законе, что принятие устава и программы политической партии, избрание руководящего органа, выдвижение кандидатов от политической партии, рассмотрение вопросов о реорганизации или ликвидации политической партии осуществляется именно на съезде партии, обеспечивая демократические нормы представительства, отражающие интересы широкого круга делегатов. Не случайно Вешняков, представляя проект в Государственной Думе, отметил, что сегодня подаются на регистрацию документы, когда высшие решения партий принимаются "на съездах" пятью делегатами и закон этого никак не регулирует, что совершенно недопустимо и нетерпимо с точки зрения демократических основ партийной жизни и статуса общероссийских политических партий.

В-четвертых, задача обеспечения финансовой прозрачности деятельности политических партий обеспечена целым рядом норм. Например:

- создание и ведение счетов политической партии в кредитных организациях на территории Российской Федерации;

- обязанность политических партий представлять в налоговые органы сводный финансовый отчет, содержащий сведения об источниках и размерах денежных средств, поступивших на счета политической партии и ее региональных отделений, о расходовании этих средств, а также об имуществе политической партии с указанием его стоимости и сведений о его регистрации;

- безналичная форма поступления пожертвований от физических и юридических лиц. Сразу оговорюсь, что эта норма не распространяется на порядок уплаты вступительных и членских взносов, если они будут предусмотрены уставом той или иной партии. Перечень лиц, которые не вправе вносить пожертвования политическим партиям, аналогичен перечню, установленному для выборов депутатов Государственной Думы и президента Российской Федерации.

Законопроектом также предусмотрен исчерпывающий перечень видов предпринимательской деятельности, которыми партия вправе заниматься. Это издательская деятельность, продажа сувениров. Эти положения закона - конкретные меры, существенно ограничивающие возможности финансовых махинаций.

И, наконец, государственное финансирование партий. В законопроекте предусмотрен переход от существующей системы авансового финансирования участников федеральной избирательной кампании с обязательным возвратом неизрасходованных остатков финансирования в зависимости от результатов федеральных выборов. Вопрос финансирования важен для избирателей, которые, голосуя за политическую партию, одновременно голосуют и за ее финансовую поддержку государством.

Любому непредвзятому читателю текста закона становится ясна его главная цель - не "злостно истребить" и "задушить руками бюрократов" новые демократические партии, а предъявить им серьезные законодательные требования на зрелость, на готовность работать прозрачно и ответственно. И делается это именно для того, чтобы вернуть им доверие граждан, а избирательному процессу - истинный смысл полномочного представительства интересов (партии за 10 лет существования без всякого специального регулирования не только не развились в сильные демократические структуры, отражающие интересы различных социальных групп, но и растеряли вообще всякое доверие населения, что подтверждается их чрезвычайно низким рейтингом во всех социологических опросах).

Проголосовали за - 280 чел. (62,2%). Проголосовали против - 139 чел. (24,2%).

Воздержались - 4 чел. (0,9%). Голосовали - 393 чел. Не голосовали - 57 чел. Соответственно другие проекты набрали следующее количество голосов:

Проголосовали за - 46 чел. (10,2%).

Проголосовали за - 90 чел. (20,0%).

Проголосовали за - 37 чел. (8,2%).

Проголосовали за - 21 чел. (4,7%).

(Важно отметить, что депутаты имели право голосовать больше чем за один законопроект.)

Победа президентского проекта тем более убедительна, что он рассматривался в чрезвычайно конкурентной обстановке, где всем "альтернативщикам" предоставили полное право изложить и агитировать за свои тексты. По всем проектам проведена полноценная дискуссия.

ПЕРВОЕ ЧТЕНИЕ СОСТОЯЛОСЬ, АЛЬТЕРНАТИВЫ ОСТАЮТСЯ

Фиксируя безусловную победу - при самом открытом, публичном и "альтернативном" обсуждении в Государственной Думе - президентского варианта закона, нельзя не учитывать, что попытки предложить иной порядок регулирования партий все же были представлены.

Итак, представляется, что проекты, которые были заявлены как альтернативные, которые на пленарном заседании ГД соответственно представили Шеин, Рыжков, Юшенков и Шишлов, сыграли свою безусловно важную роль в обсуждении перспектив государственного регулирования партийного строительства - уже тем самым фактом, что они были заявлены. Важно, что альтернативные идеи публично прозвучали, продемонстрировали озабоченность их авторов всегда опасным бюрократическим потенциалом применения некого регулирующего механизма, который может свести на нет конструктивный замысел.

Однако даже беглое прочтение текстов альтернативных проектов доказывает, что они были подготовлены наспех, очень небрежно, "лепились" из отдельных кусочков глав и разделов прежнего текста проекта, подготовленного еще в 1991-м, а затем в 1993 году. Эти проекты частично "перекрывают" друг друга, а в другой своей части не стыкуются по смыслу внутри одного "альтернативного" текста, размывая и перемешивая разные задачи: с одной стороны, заявить "новизну", с другой - оставить все как есть, и при этом авторы текстов часто путают и нарушают и предмет регулирования, и логику изложения, и устоявшиеся правовые термины и юридическую технику. Поэтому несмотря на то, что дополнительно обсуждались четыре новых проекта, полноценной альтернативы в них не было предложено, так как не было предложено альтернативное решение тех реальных задач, которые были поставлены политической практикой демократических выборов еще в 1989-1991 годах.

Все предложенные тексты в своей основе лишь возражали президентскому проекту по принципу "Только не надо нас вообще регулировать!", то есть по существу предлагали просто правовым образом закрепить ту систему, которая уже сложилась - с множественностью неэффективных и безответственных субъектов, которые и привели современную партийную систему к ее плачевному состоянию. К тому же выступления авторов альтернативных текстов часто грешили откровенным популизмом.

В то же время вывод о "безальтернативности" президентского проекта также был бы несправедлив, поскольку, несмотря на разнообразие и противоречивость предложенных другими авторами подходов, все они сходятся в одном очень серьезном положении, которое и представляет реальную альтернативу президентскому проекту. Ее ни в коем случае нельзя не заметить и недопустимо было бы проигнорировать.

Это вопрос о необходимости признания федеральным законодательством легитимности такого важного субъекта политической практики, как региональные политические партии.

В самом деле, единая позиция всех добросовестных критиков проекта основана на вполне оправданном сомнении: направлен ли этот механизм и отрегулирован на безусловную консервацию политической системы и соответственно закрепление доминирования на политической сцене тех игроков, которые на ней уже заняли лидирующие позиции, либо такое регулирование позволяет (создает возможность) для появления на этой сцене иных, новых действующих лиц? В ситуации, когда складывание политического спектра в стране только началось, с ясно осмысленными и четко выстроенными по идеологическому принципу программами выступают пока только два противоположных субъекта политической жизни: КПРФ и СПС. Все остальные до сих пор находятся в поиске своей идейной платформы, своей программы, своего избирателя.

Законсервировать ситуацию в таких условиях означает одно - лишить страну идейного и программного поиска, ограничить выбор существующим весьма невнятным набором, предоставить преимущества уже сложившейся партийной бюрократии, запретив партиям "вырастать" до федерального уровня снизу, из регионов путем легальной проверки своих программ на региональных выборах.

Вот такую альтернативу никак нельзя потерять.

Кроме того, как в отдельных формулировках представленных текстов депутатских проектов, так и во время выступления их авторов в Государственной Думе (и во время обсуждения, которое проходило и бурно, и вполне конструктивно) было высказано очень много конкретных улучшений к статьям и концептуальным идеям президентского проекта.

Работа над их внимательным изучением уже ведется. Все поправки, подготовленные ко второму чтению, снова будут тщательно обсуждаться. И - главное - новый и более подробный, строгий механизм правового регулирования партий безусловно предусматривает усиление при этом роли государства, государственных органов.

И здесь возникает главная альтернатива. Принятие закона о партиях может стимулировать развитие партий как инструмента гражданского участия, может усилить влияние граждан на власть, может служить шагом на пути построения в России гражданского общества. Но тот же самый закон может работать и в другом направлении - он может стать инструментом государственного централизованного контроля за политической жизнью, средством ограничения политической активности, тормозом в развитии этого самого гражданского общества.