Российский парламентаризм

ГОВОРЯТ, что все новое - это основательно забытое старое. Суждение, конечно, спорное. Но по мере того как извлекаются из небытия подлинные, не искаженные идеологической предвзятостью страницы прошлого нашего Отечества, мы с удивлением обнаруживаем в них множество прозрений и заблуждений, предвосхищающих наши сегодняшние борения.

Это в полной мере относится и к нынешним дискуссиям вокруг современного состояния и перспектив развития российского парламента. 95 лет назад впервые в истории России была существенно ограничена законодательная монополия самодержца и к осуществлению законодательной власти были призваны представители народа - депутаты Государственной Думы и выборные члены реформированного Государственного Совета. К этому событию Россия шла долго, слишком долго, с трудом преодолевая две болезни, издавна присущие нашей государственной жизни: непоследовательность власти, с одной стороны, и свирепую беспощадность ее критиков - с другой.

Еще в начале XIX века появился замысел создания в России общегосударственного представительного органа. По поручению Александра I трудами М.М. Сперанского и его сотрудников был разработан проект, стоявший на уровне наиболее продвинутых парламентов тогдашней Европы. Именно в этом проекте появились названия "Государственный Совет" и "Государственная Дума", появились, чтобы навсегда войти в парламентскую мысль и парламентскую практику. Целое столетие власть то приступала к реализации проекта, то пятилась назад. А когда решение казалось окончательно принятым, в дело вмешивались экстремисты-революционеры, разрушая надежды на мирное преобразование России полнее и безжалостнее, чем самые махровые реакционеры: в последние недели своей жизни Александр II рассмотрел и одобрил проект законосовещательного представительного органа, представленный министром внутренних дел Лорис-Меликовым. На среду, 4 марта 1881 года, царь назначил окончательное обсуждение проекта, но не дожил до этой даты трех дней, "смертельно пораженный святотатственными убийцами".

В результате парламент в России возник слишком поздно для того, чтобы успешно выполнить свою главную миссию: обеспечить мирную, эволюционную модернизацию государства и общества. В этом первый урок для нас, тех, кто занят модернизацией России сегодня: власть должна освободиться, наконец, от опасной иллюзии, будто назревшие реформы можно безнаказанно откладывать до греческих календ, подменяя реальные шаги их имитацией. Оппозиции же пора покончить с практикой безответственной и огульной критики всего и вся по принципу "чем хуже, тем лучше".

Созданию первого русского парламента долгое время препятствовали и рассуждения о том, что парламентаризм якобы сущностно чужд нашей стране, являет собой нечто непонятно-инородное и посему отвергаемое населением. Подобные заявления звучат и сегодня. К сожалению, эта точка зрения исподволь поддерживается и частью наших СМИ, которые считают хорошим тоном писать и говорить о парламенте и парламентариях в ернических тонах, подмечать в деятельности депутатов и членов Совета Федерации только отрицательные или комические стороны.

Однако всем, кто хоть мало-мальски знаком с историей нашей Родины, кто понимает и любит свой народ, очевидно, что парламентаризм как социально-культурный феномен имманентно присущ российской государственности. Совместное принятие важнейших решений, вырабатываемых усилиями коллективного разума в ходе открытых и откровенных дискуссий, в полной мере соответствует общинному русскому менталитету. В свете современных исследований совершенно ясно, что четыре века поисков российской формы народного представительства - от земских соборов XVI-XVII до Федерального собрания образца 1993 года - являются специфической, но неотъемлемой частью общеевропейской истории становления ПАРЛАМЕНТА как архетипической для европейской цивилизации формы согласования интересов различных общественных групп и их превращения в государственную волю. Эта история не прямолинейна. Ее пути и взаимосвязи порой причудливы и не видны при поверхностном взгляде. Не могу не вспомнить в связи с этим блестящее по своей выразительности и глубине изречение великого русского историка В.О. Ключевского. "Погибшее учреждение, - пишет он, - не воскреснет, как не загорится вновь угасшая индивидуальная жизнь; но его идея, как живучее семя, притаится где-нибудь в складках общественной жизни и, постепенно перерождаясь, пустит от себя росток в каком-нибудь понятии или привычке, о которых при поверхностном взгляде трудно и подумать, что они имеют историческое родство с учреждениями, когда-то действовавшими".

В этом смысле в формах и структурах нынешнего российского парламента живет весь - как удачный, так и трагичный - отечественный и европейский опыт представительного народоправства. Опыт первого русского парламента 1906-1917 годов, как и опыт Советов 1917-1993 годов, опыт классических парламентов в старых демократиях, как и опыт стран, совершающих переход к демократии одновременно с Россией.

Еще один вопрос, по которому шли яростные споры в начале ХХ века и который не менее остро дебатируется сейчас, - это соотношение парламентаризма и эффективности исполнительной власти. До сих пор нередко высказывается (а еще чаще подразумевается и закладывается в основу практических действий) мнение, что парламентаризм якобы несовместим с консолидированным и эффективным государственным управлением.

Сегодня мало кто сомневается, что именно такое государственное управление необходимо стране, переживающей переходный период в своем развитии. Ведь этот период сопровождается глубоким и всеобъемлющим кризисом, охватившим буквально все сферы общественной жизнедеятельности. И хотя по некоторым позициям за последние годы наметились признаки выздоровления, долгосрочные негативные факторы - депопуляция, хроническая бедность, износ основных фондов, отток капиталов за границу, вытеснение России на вторые и третьи роли в мировых делах - продолжают действовать. Преодоление этого состояния немыслимо без четко организованного эффективного государственного управления.

Однако было бы ошибкой полагать, что такая система государственного управления исключает укрепление представительных начал и структур в системе государственной власти. Такую точку зрения отстаивают либо по недомыслию, либо, что гораздо хуже, по лукавству, если не сказать по злому умыслу.

Совершенно очевидно, что разветвленные, хорошо организованные и эффективно функционирующие представительные структуры как на федеральном, так и на региональном уровнях необходимы нам именно сегодня, когда мы вступили на путь строительства правового государства, созидания цивилизованного и демократического общества. Именно парламент выступает как собиратель и выразитель интересов групп и структур, образующих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную волю. Эффективное государственное управление в условиях рыночной экономики не только не исключает, а, напротив, предполагает развитие и совершенствование парламентаризма. Только при этом условии можно рассчитывать на формирование на федеральном и региональном уровнях мощной законодательной базы, адекватной новым историческим условиям. Само собой разумеется, что без такой базы немыслимо дальнейшее проведение реформ в экономической, финансовой, социальной, политической и других областях.

Наконец, нельзя не отметить, что представительные учреждения, как известно, осуществляют не только законодательные полномочия, но также выполняют и контрольную функцию. Она-то и приобретает особое, в определенном смысле первостепенное значение в те исторические периоды, когда исполнительная власть совершенно обоснованно наделяется огромными правами и возможностями с целью преодоления кризисных явлений в стране, оздоровления всего общественного организма. Широкий и гласный контроль со стороны представительных органов всех уровней за деятельностью органов исполнительной власти, за работой должностных лиц - важнейшая предпосылка решения той задачи, которую президент в Послании Федеральному собранию назвал "ключевым вопросом любой власти", - речь идет о восстановлении доверия граждан к государству.

Предпринятые за последний год усилия по консолидации государственной власти не дали до сих пор позитивных результатов в части укрепления представительных начал и представительных органов в системе государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Более того. Многие факты - от результатов опросов до снижения участия граждан в выборах законодательных органов власти в субъектах Федерации - свидетельствуют, скорее, о признаках их деградации. Здесь есть над чем задуматься и нам, парламентариям, и президенту, и СМИ, и политическим партиям - всем, кого тревожат перспективы демократии в России.

Предметом трудных поисков и почти уже двухсотлетних дискуссий является вопрос о внутреннем устройстве представительных органов. Их сложносоставная структура восходит к античной традиции последовательного рассмотрения законопроектов в Совете пятисот и Народном собрании. Пройдя через практику двух- и трехпалатных сословных парламентов позднего Средневековья, эта структурная традиция приняла в Новое время форму парламентской двухпалатности. В пользу такого устройства представительного органа высказывались многие великие мыслители - от Шарля Монтескье и отцов американской Конституции до Джона Стюарта Милля и Камилло Бенсо Кавура. "Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способами", - утверждал Иеремия Бентам.

Существенное место этот вопрос занял и в политических дискуссиях накануне создания первого российского парламента. Характерно, что радикальные партии на обоих полюсах политического спектра высказывались за однопалатное устройство. При диаметрально противоположном понимании сути и места народного представительства в этом вопросе позиции реакционного Союза русского народа совпадали со взглядами революционных партий социалистической ориентации - РСДРП, Народно-социалистической партии и др.

Иной была позиция политического центра. "Ценой некоторого замедления темпа политической жизни", связанного с рассмотрением важнейших политических решений в двух палатах, обеспечивается ее устойчивость от реакционных (и революционных) судорог, считали, например, авторы проекта "Основного государственного закона Российской империи", разработанного "Союзом освобождения" и опубликованного Петром Струве в Париже в 1905 году.

Сегодня, 96 лет спустя, этот тезис не утратил своей значимости. Разве не наблюдаем мы вот уже семь лет метания немалой части нашего политического класса от тотального отрицания всего, что исходит из Кремля, к столь же тотальному "одобрямсу"? Разве не полезно для страны по возможности очистить жизненно важный процесс законодательства от губительных последствий этих судорог?

Для России, полагали центристы начала ХХ века, двухпалатность имеет особое значение. "Как первая палата создает непосредственную связь всякого избирателя с законодательной властью, так вторая палата является выражением момента многообразия различных частей России┘ Равновесие этих двух сторон политической жизни страны будет достигнуто организацией двух палат". Кроме того, такое устройство парламента "представляется единственно разумным, как только мы начинаем размышлять о мирном решении национального вопроса". Думается, что и этот тезис полностью сохраняет свою значимость. Без вовлечения интеллектуального, волевого и материального потенциала всех российских регионов в динамику российских реформ их успех так же невозможен, как невозможен успех демократизации без приближения власти к гражданину. Да и национальный вопрос в современной России далек от идеального решения, и пренебрегать возможностями упреждающего согласования возможных проблем в стенах второй палаты общенационального парламента было бы по крайней мере неосторожно.

Впрочем, мировая парламентская практика лучше любых теоретических аргументов разрешила спор о достоинствах и недостатках двухпалатной системы. В крупнейших демократических государствах эффективность двухпалатной модели парламента проверена многовековым опытом. В Англии и США она успешно практикуется непрерывно, соответственно с XIV и XVIII веков. Во Франции, Испании, Германии классическая двухпалатная модель заменялась однопалатной лишь на короткие периоды революций и диктатур - например, в период якобинской диктатуры и революции 1848 года во Франции; революции 1931 года и франкистской диктатуры в Испании; фашистской диктатуры в Германии.

Сегодня двухпалатной системы придерживается подавляющее большинство государств с процветающей экономикой, устойчивой политической системой и высокими стандартами обеспечения гражданских и социальных прав. Причем число стран, сделавших выбор в пользу двухпалатности, быстро растет - с 45 в конце 70-х годов до 68 к началу XXI века.

Большинство вторых палат парламентов мира имеет одну общую черту - они являются специализированными представительствами регионов, составляющих страну, точнее, региональных сообществ граждан. Это так не только практически во всех федеративных, но и во многих унитарных государствах - Франции, Чехии, Италии и многих других. Полагаю, что объяснение этого феномена следует искать в особенностях современных процессов структурирования обществ и гражданского самоопределения человека.

В развитой части мира во второй половине XX века вместе с острыми классовыми антагонизмами ушло в прошлое то время, когда гражданин самоопределялся в основном через свою классовую и партийную принадлежность. Соответственно завершилась эпоха классовых партий. Не случайно подавляющее большинство крупных партий в развитых странах определяют себя как "народные", а принципиальных различий в их программах меньше, чем принципиальных совпадений.

Все это приводит многих аналитиков к выводу о том, что в развитой части мира значение политических партий как главного канала участия граждан в политической жизни общества, главного инструмента формирования и выражения их политических интересов в мировом масштабе снижается.

В условиях демократии парламент правомочен законодательствовать и выполнять другие государственные функции лишь постольку, поскольку он представляет гражданское общество во всем его многообразии. Обеспечить такое представительство только через партийно-политический механизм невозможно. Чтобы сделать представительство более полным, нужно придать ему многомерный характер, необходимо включить в него региональные сообщества граждан. Региональные сообщества имеют, как правило, глубокие исторические корни и реальную территориальную, бытовую и хозяйственную основу. Принадлежность к ним, возможность через них участвовать в отправлении властных функций для гражданина зачастую не менее важны, чем представительство через политические партии.

В Конституцию 1993 года в результате долгих и упорных согласований был заложен принцип формирования второй палаты на основе представительства региональных сообществ граждан. "В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации", - так звучала ст. 95 проекта Конституции, согласованная Конституционным совещанием. Слова "по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти", вписанные в проект Конституции Борисом Ельциным в ночь с 7 на 8 ноября 1993 года (факсимильная копия опубликована в т. 20 материалов Конституционного совещания), внесли в ч. 2, ст. 95 Конституции серьезное противоречие: если первая половина этого текста предполагает представительство субъектов Федерации как сообществ граждан, то вторая - представительство органов власти субъектов Федерации, что далеко не одно и то же.

Закон 5 августа 2000 года, как и его предшественник - закон 5 декабря 1995 года, пошел по пути второй части этой противоречивой формулы. В этом смысле "идеология" формирования Совета Федерации не изменилась, воспроизведено и то противоречие, о котором так много писали, - в законодательном органе вместе с представителями региональных законодателей заседают представители власти исполнительной. Правда, заседают они теперь на постоянной, профессиональной основе.

За 8 месяцев, прошедших с момента принятия нового закона, в Совет Федерации пришли и начали работать на профессиональной основе более пятидесяти сенаторов с новым статусом. В основном это хорошо подготовленные люди. Многие из них имеют опыт парламентской работы в палатах Федерального собрания или органах законодательной власти субъектов Федерации. Другие работали на ответственных постах в системе исполнительной власти. Среди новых сенаторов немало серьезных ученых. И хотя некоторым вновь назначенным членам Совета Федерации только еще предстоит всерьез познакомиться с теми регионами, которые они представляют, работоспособность нового сенаторского корпуса с точки зрения личных качеств пополнения не вызывает сомнений.

Сомнения и тревоги в другом: механизм формирования палаты, созданный законом 5 августа, не разрешает вопроса об уровне и демократичности механизма представительства регионов в парламенте страны. Более того, обостряет этот вопрос: с приходом на места губернаторов их назначенцев, а на места председателей законодательных собраний регионов лиц, избранных этими органами, но не облеченными в них руководящими функциями - уровень представительства автоматически снизился. Снизился и уровень демократичности механизма наделения членов Совета Федерации полномочиями осуществлять законодательную власть, ибо единственным источником власти в России согласно ст. 3 Конституции является ее народ. Всенародно избранный руководитель субъекта Федерации наделяется временной властью непосредственно из этого источника, он "назначенец народа".

Иногда высказывается мнение, что выборы глав администраций регионов - сугубая формальность. Мол, назначение или избрание большого значения не имеют, все равно все решают деньги. Обобщение, на мой взгляд, странное: всем известны руководители регионов, которые не истратили на свою избирательную кампанию ни копейки и выиграли весьма убедительно. Значит, избиратели принимают решения не по внушению платных технологов, а вполне сознательно. Зачем же так обижать наш народ? Грязные технологии, к сожалению, действительно все шире используются в избирательной практике. Но из этого никак не следует, что можно отказаться от базового принципа демократии - выборности любого органа власти.

Особенно странно слышать заявления такого рода от людей, которые сами не раз прошли через губернаторские выборы.

Что же касается формирования верхней палаты, то переход к назначению глав исполнительной власти субъектов Федерации приведет к тому, что в российском парламенте окажутся "назначенцы назначенцев". Вряд ли такая перспектива может кому-то показаться привлекательной.

И к выполнению еще одной важной, хотя и не прописанной в Конституции функции новый Совет Федерации приспособлен явно хуже прежнего. Пока на Большой Дмитровке сидели первые лица регионов, Совет Федерации фактически был местом реального согласования интересов регионов с Центром и друг с другом. Это согласование было непростым, никогда не поддавалось полному контролю с чьей-либо стороны. Но результатом его становилась консолидированная позиция тех, кто реально принимает стратегические и управленческие решения государственных органов на всем пространстве от Калининграда до Владивостока. Новым Советом Федерации управлять, на первый взгляд, несравненно легче. Можно создать для этого специальную структуру или не создавать ее. Но результаты такого управления останутся фикцией, если не будут согласованы еще раз с теми, кто заседал на Большой Дмитровке раньше. Некоторые руководители регионов уже сейчас требуют от своих представителей более плотного согласования с ними линии поведения в Совете Федерации. Не случайно на своем последнем заседании палата подавляющим большинством голосов приняла поправку в свой регламент, облегчающую доступ к поименным результатам голосований. Регионы хотят знать, чью волю реализуют их представители в верхней палате.

Серьезное и долгосрочное разрешение проблемы демократичности и статусности представительства регионов в общенациональном законодательном органе по максимуму требует изменения текста ст. 95, например, возвращения к редакции Конституционного совещания. Не вижу оснований бояться спокойной и согласованной работы по совершенствованию нашего Основного закона. Безусловно, она должна вестись под руководством президента Российской Федерации.

На мой взгляд, возможно, однако и другое решение, не требующее изменения текста Конституции, но предполагающее перестановку акцентов в толковании статьи 95. Акцент должен быть поставлен на представительство регионов как сообществ граждан, как этого и требовал текст проекта до ельцинской редакции. Тогда будут сняты конституционные препятствия к тому, чтобы прийти к наиболее логичному и демократичному способу формирования второй палаты - через выборы ее членов населением субъектов Федерации. Впрочем, толкование Конституции - дело Конституционного суда и только его.

Но и переходя ко всенародному избранию членов палаты регионов, нужно найти такой механизм, который позволит Совету Федерации не стать второй Государственной Думой, иначе вторая палата в значительной мере потеряет смысл. Еще классики политической науки отмечали, что свою функцию контрольной инстанции в отношении качества законодательства, как и свою функцию фактора стабильности и "упорядочения развития", вторая палата может сыграть, только если она будет защищена от тех страстей, которые бушуют в нижней, партийной палате и цикл которых подчинен избирательному циклу.

В соответствии с этими требованиями нужно разработать и соответствующий порядок выборов членов Совета Федерации. Вариантов здесь может быть несколько. Наиболее очевидным могли бы стать прямые выборы в субъектах Федерации, только избирать в наших условиях нужно не по принципу простого большинства, как в США, а по принципу большинства абсолютного, проводя при необходимости второй тур, то есть так, как сейчас избирается большинство губернаторов.

Учитывая реальное состояние политических партий в современной России, полагаю, что правом выдвижения кандидатов для таких выборов должны наделяться не политические партии, а региональные и местные выборные органы - законодательные собрания субъектов Федерации, губернаторы, органы местного самоуправления.

Возможен и другой вариант: избрание палаты регионов национального парламента специальными коллегиями выборщиков, состоящими из представителей выборных органов всех уровней. Такой вариант практикуется при выборах сенаторов во Франции. Похожий опыт есть и в отечественной истории. Большую часть выборных членов верхней палаты первого русского парламента составляли представители земских губернских собраний.

В любом случае кандидаты на сенаторские кресла должны избираться из числа лиц, имеющих опыт работы на серьезных постах в органах исполнительной власти данного субъекта Федерации, в законодательных собраниях, судах, органах местного самоуправления. И избираться на более длительный срок, чем депутаты Государственной Думы, с постепенным обновлением состава палаты при сохранении преемственности.

В результате страна получит палату регионов, члены которой будут сочетать максимальный объем демократической легитимности со знанием региона, который они представляют, и опытом конкретной государственной работы. Федеральным законом нужно будет также закрепить статус и права членов палаты в регионах, которые они представляют, создать юридическую базу для их постоянного и непременного участия в обсуждении и решении наиболее серьезных вопросов, волнующих их земляков. Такой палате будут по плечу самые серьезные задачи по обеспечению законотворческой работы на уровне современных требований, по оперативному согласованию позиций регионов в общефедеральном законодательном процессе. Такая палата по праву сможет называться Сенатом (от латинского senex - старейшина), то есть советом опытнейших и наиболее уважаемых граждан.

Такому Сенату будут по плечу очень серьезные задачи. В сфере законодательства он мог бы гораздо раньше подключаться к работе над федеральными законами, особенно по тем вопросам, которые перечислены в 106-й статье Конституции. Мог бы взять на себя инициативу по разработке законопроектов по совершенствованию федеративных отношений и прежде всего по законодательному разграничению полномочий и предметов ведения федерального Центра и органов власти субъектов Федерации. Сколько лет и сколько раз пришлось говорить о недопустимости сводить эту проблему к договорной практике. Ведь договор - это всегда торг, торг по определению. Его результат зависит от личных качеств договаривающихся, от степени их взаимного уважения, от дипломатической ловкости и умения мобилизовать любые факторы - политические, финансовые, психологические - для того чтобы убедить партнера в своей правоте, выторговать оптимальные для себя условия. Это нормально для договорной практики в принципе, но нормально ли это в отношениях между государством и его частями, тем более частями равноправными? Не договор, а федеральный закон должен лежать в основе разграничения полномочий по каждой из обозначенных в 72-й статье Конституции сфер совместного ведения. Очень хорошо, что об этом четко сказал президент в своем послании.

Палате регионов, составленной из избранных представителей народа и работающей на профессиональной основе, будет легче строить свои отношения с Государственной Думой. У ее членов будет для взаимодействия с первой палатой больше времени, чем у сенаторов образца 1995-2000 годов, и больший запас демократической легитимности, чем у тех, кто пришел в Совет Федерации по закону от 5 августа 2000 года. Нормальные отношения двух палат, ответственность в работе над законами и уважительность друг к другу - важнейшее условие здорового развития парламентаризма. Правда, для этого нужен соответствующий настрой обеих сторон. Совет Федерации всегда старался действовать в этом духе, в частности, инициировал прямой диалог советов палат, но в ответ порой не получал даже ответного приглашения.

Эти проблемы тоже не новы. В майские дни 1906 года каждая из палат молодого русского парламента обсуждала принципы своей работы. На заседании верхней палаты Сергей Витте призывал "работать в единении и в искренних отношениях с Государственной Думой. Только при этом условии возможны те реформы, которых жаждет русский народ. Если не будет этого единения, то никакое дальнейшее совершенствование государственности в Российской империи немыслимо", - предостерегал он. Эта мысль вошла отдельным пунктом в программном обращении верхней палаты к царю. Практически одновременно с этим нижняя палата┘ просила Государя ликвидировать верхнюю. Чем это кончилось, всем известно.

Сумеем ли мы сегодня наладить "единение и искренние отношения" между палатами парламента, всеми органами государственной власти и общими усилиями двинуть вперед модернизацию России, перевести реформы из взаимных призывов в сферу практических действий в интересах большинства россиян? "Традиции всех мертвых поколений тяготеют, как кошмар, над умами живых", - писал в свое время Маркс. Да, опыт предков - это большая сила. Но чем он становится - кошмаром или полезным советом, зависит от нас, живущих и действующих сегодня. Хочется верить, что трудная судьба русского парламентаризма будет для нас не кошмаром, а добрым назиданием. Тогда нам не придется бежать по замкнутому кругу на короткой веревке исторической беспамятности.