Ара Абрамян ВРЕМЯ от времени в российских политических кругах и в СМИ разгораются споры и обсуждения то по проблемам демографии, то о миграции, а то и о правах национальных меньшинств и их представительстве в российском бизнесе, криминалитете, культуре и властных структурах. Поскольку все эти вопросы так или иначе дискутировались в течение последнего месяца, нам хотелось бы высказать свое мнение по некоторым из них.
Несмотря на все разговоры о необходимости использовать переселенческие процессы на пользу общества и государства, реальной государственной миграционной политики мы пока не видим. Федеральное правительство, центральные миграционные ведомства фактически плетутся в хвосте событий, выполняя роль "пожарных команд" в то и дело вспыхивающих острых миграционных кризисах. Нет перспективного видения проблемы, нет ясности в приоритетах, нет четкого и эффективного механизма управления переселенческими процессами, нет даже достаточной информации о работе и планах миграционных служб. Создается впечатление, что ведомства, призванные решать проблемы переселенцев и реализовывать государственную миграционную политику, работают исключительно на себя.
Судя по появившейся в газетах информации о поручении, которое дал президент министру по делам Федерации, речь идет, к сожалению, в основном о разработке мер для борьбы с нелегальной иммиграцией. А вся совокупность проблем разработки государственной миграционной политики, имеющей целью компенсацию дефицита и стимулирование предложения рабочей силы в регионах Сибири и Дальнего Востока, пока остается за пределами внимания федеральных органов власти. Мне представляется, что Министерство по делам Федерации само по себе вряд ли сможет эффективно заниматься этой сложнейшей проблемой. Для ее успешного решения необходима координация усилий таких федеральных министерств, как МИД, МВД, Минфин, Минтруд, каждое из которых в отдельности по своему политическому весу намного превосходит Минфедерации. По всей видимости, здесь нужен некий межведомственный орган (возможно, под эгидой Совета безопасности), решения которого были бы обязательны для исполнения всеми государственными органами власти.
Демографические и миграционные проблемы самым тесным образом связаны с проблемами национальной политики. И здесь мы вновь видим все ту же парадоксальную ситуацию: уже десяток лет идут разговоры о разработке государственной политики в области межнациональных отношений, формируются и реформируются ведомства и комитеты, призванные осуществлять эту политику, написаны и утверждены сотни официальных документов, приняты десятки постановлений и резолюций. Но на практике оказывается, что никакой государственной политики в этой сфере нет. Министерство национальной политики есть, комитеты и комиссии по национальным делам существуют, даже Концепция государственной национальной политики разработана, а вот самой политики нет.
Более того, в ходе недавно прошедших парламентских слушаний по Концепции национальной политики выяснилось, что лица, которые ее осуществляют, не имеют даже более или менее точного представления о концептуальных задачах и рамочных границах этой политики. Среди чиновников и политологов, занимающихся этническими проблемами, по-прежнему довольно распространено представление, что сфера национальной политики ограничивается исключительно узкими рамками этнокультурных задач. Словом, танцуйте свои танцы, пойте свои песни, молитесь в своих мечетях или церквах, но в "большую" политику - ни-ни.
Практически такой же взгляд на национальный вопрос высказывают теоретики современного "рационального" либерализма. Так, один из наиболее известных политологов Запада Фрэнсис Фукуяма считает, что "национальная самоидентификация должна быть вытеснена в область личной жизни и культуры из области политики и принятия решений", хотя практический опыт формирования американской государственной политики говорит об обратном.
Однако может ли быть национальная политика без "политики"? Это нонсенс, явная нелепость. Очевидно, что национальные проблемы вовсе не ограничиваются песнями, плясками и прочей этнографической экзотикой. Эта сфера включает целый комплекс острейших политических, правовых, социально-психологических и иных вопросов, которые требуют самого серьезного подхода. И решить их хоровым пением или зажигательными танцами даже в исполнении самых замечательных этнических коллективов вряд ли удастся. Подобный подход не только бесперспективен для развития многонациональной страны, но и просто опасен, ибо не способствует, а препятствует реальному разрешению национальных проблем, загоняет эти проблемы вглубь, что ведет к росту межнационального и социального напряжения, обостряет межэтнические отношения, а в перспективе может стать одним из опасных дестабилизирующих факторов.
Какие же проблемы национальной политики в первую очередь должны найти отражение в государственной концепции?
На наш взгляд, одна из наиболее сложных и трудноразрешимых - представительство национальных общин в органах власти. Особенно остро стоит этот вопрос для тех национальных меньшинств, которые не имеют своей национально-территориальной автономии в пределах Российской Федерации. Миллионы граждан России - украинцы, армяне, белорусы, азербайджанцы, грузины, казахи, десятки других народов - практически лишены национального представительства в парламенте. Эта же проблема достаточно актуальна и для евреев, татар, башкир, значительная доля которых живет за пределами "своих" национально-территориальных образований. Такая ситуация, по нашему мнению, явно противоречит принципам представительной демократии и не способствует укреплению гражданского мира и согласия в обществе.
Какие пути решения этой проблемы можно предложить, учитывая мировой и отечественный опыт?
Первый путь - введение пропорциональных этнических квот в федеральном парламенте по так называемой ливанской системе, гарантирующей хотя бы минимальное представительство национальных общин в высшем законодательном органе власти. Один из вариантов ливанской системы фактически действует в Республике Дагестан, где разработаны и законодательно введены пропорциональные этнические квоты в Государственном совете и Народном собрании для наиболее крупных национальных общин. Несмотря на определенные трения и шероховатости, система этнических квот в Дагестане в целом показала свою жизнеспособность.
Однако такой путь имеет и существенные недостатки, первым из которых является противоречие между квотной системой и принципом равенства избирательных возможностей. Проще говоря, введение пропорциональных этнических квот для всех народов страны во многом лишило бы избирательный процесс смысла, фактически превратив его в кулуарную борьбу за распределение квотированных мест. Мало того, не факт, что представители тех или иных этнических групп в парламенте будут защищать интересы своих национальных общин лучше, чем профессионалы-политики, принадлежащие этническому большинству, но избранные при поддержке национальных меньшинств.
Кстати, до Октябрьской революции многие российские политические партии обсуждали возможность представительства национальных меньшинств через систему квот с целью смягчения межнационального напряжения. Однако большевики вместо реализации данной формы национального представительства в органах власти пошли на радикальный передел Российской империи и на основе вильсоновских идей о праве наций на самоопределение создали национально-территориальные образования. Этот тип государственного образования выявил свою крайнюю неэффективность в период демократических преобразований эпохи перестройки: именно национальные республики стали катализатором распада СССР. В нынешней ситуации, когда русские в России составляют подавляющее большинство, а национальные меньшинства разбросаны по всей стране, для демократической России национальное представительство по парламентским квотам вновь может быть предпочтительнее, чем сохранение национально-территориальных образований. Тем более что верхняя палата парламента в результате последних реформ власти потеряла свое былое значение и стала собранием прагматичных порученцев регионального начальства и кремлевской администрации.
Другой путь - создание специальной Палаты национальностей, в которой должны быть представлены все национальные общины и группы страны. Нынешняя верхняя палата Федерального собрания - Совет Федерации - представляет интересы регионов, то есть субъектов Федерации. Именно здесь гарантировано представительство Адыгеи, Башкирии, Ингушетии, Кабардино-Балкарии, Татарии и других национальных республик в составе Российской Федерации. Но ведь не менее важными субъектами, составляющими гражданское общество нашей Родины, являются многочисленные народы России. И их голос тоже должен быть услышан страной, их интересы тоже должны быть представлены в российском парламенте. Иначе все разговоры о правах человека, гражданских свободах, равноправии и прочих демократических ценностях так и останутся пустыми. Ничем не подкрепленными.
Конечно, могут возразить, что создание еще одной палаты парламента приведет к росту бюджетных затрат, разрастанию чиновничьего аппарата, усложнению процедуры принятия законопроектов... Да, недостатки такого пути очевидны, но демократия, как известно, дешевой не бывает. И при всем при том, думается, гораздо выгоднее содержать небольшую парламентскую палату, чем в очередной раз платить за ошибки национальной политики, а они, как мы убедились на горьком опыте, оплачиваются не цветной бумагой, а кровью и жизнями тысяч наших солдат и мирных граждан.
Хотя на данном этапе можно предложить и некий промежуточный вариант институционального решения представительства национальных общин в политической сфере. Так как окончательные контуры реформы федеральной власти еще не выкристаллизовались, можно было бы ввести квотированное представительство национальных общин в верхней палате Федерального собрания - Совете Федерации. Тем более что нынешние члены Совета Федерации по собственному политическому весу и профессионализму вряд ли будут иметь хоть какие-то преимущества по сравнению с представителями ведущих национальных общин России.
Какой бы путь представительства национальных общин ни был избран, ясно одно - вопрос нуждается в серьезном и продуманном решении, учитывающем все его стороны и аспекты.
С этой проблемой связана крайне актуальная задача защиты прав и интересов национальных меньшинств. Одно время правоведы и часть правозащитников отрицали даже саму категорию национальных прав, полагая, что защита общегражданских прав и свобод может автоматически обеспечить права любого гражданина независимо от этнической и конфессиональной принадлежности. Однако на практике оказалось, что абсолютизация индивидуальных прав привела к ущемлению прав коллективных. Обычные механизмы защиты гражданских прав в случае нарушения прав национальных зачастую просто не работают. Так, в судах и прокуратуре крайне редки случаи возбуждения дел по фактам оскорбления национального достоинства и религиозных чувств, хотя едва ли не каждую неделю в ведущих центральных средствах массовой информации сталкиваешься с публикациями, несущими все признаки такого преступления. Еще труднее - практически невозможно - добиться в судебном порядке наказания чиновников, виновных в дискриминации или ущемлении прав по национальному признаку.
Эти факты заставляют серьезно задуматься о создании механизма защиты национальных прав. Потребность общества в структуре, которая бы занималась правами и интересами этнических групп, более чем очевидна. Одним из элементов такой структуры мог бы стать институт уполномоченного Федерального собрания РФ по правам народов, проект закона о котором рассматривается в думских комитетах уже более двух лет - с декабря 1998 г. Уполномоченный по правам народов (или, как его называют, "этнический омбудсмен") должен осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов этнических общин, за степенью представительства этнических групп в структурах власти, рассматривать "этнически окрашенные" жалобы на чиновников, заниматься проблемами, связанными с дискриминацией по национальному признаку и т.д. Полагаю, что одной из самых важных задач такого уполномоченного будет организация нормального диалога, продуктивного сотрудничества государственных структур и национальных общин - это крайне запущенный участок нашей национальной политики. Уполномоченный по правам народов должен стать значимой общественной фигурой, которая заставит власть услышать голос этнических групп и позволит национальным общинам успешно интегрироваться в российское общество. Это необходимо сделать для того, чтобы национальная политика перестала наконец быть "головной болью" Российского государства и превратилась в одну из сфер нормальной общественной жизни.
Правда, здесь мы вновь наталкиваемся на очередной парадокс, из коих, кажется, состоит вся отечественная национальная политика: законопроект об уполномоченном по правам народов разработан два года назад, неоднократно слушался, обсуждался, одобрялся, а Дума все тянет с его принятием. Неужели кому-то до сих пор не ясно, что национальная политика - это не та сфера, где можно тянуть, откладывать, волокитить? Всякое запоздание в решении национальных проблем резко негативно сказывается на состоянии общества, ведет к росту напряженности, к конфликтам и нестабильности.
Сказанное относится и к ратификации международной Конвенции об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, которая была подписана делегациями государствами - участниками СНГ еще в октябре 1994 г. Документ, в частности, гарантирует представителям национальных меньшинств "гражданские, политические, социальные, экономические, культурные права и свободы в соответствии с общепризнанными международными стандартами". Государства - участники Конвенции договорились о недопущении какой-либо дискриминации граждан по национальному признаку, о необходимости учитывать в своей политике законные интересы национальных меньшинств и принимать необходимые меры с целью создания благоприятных условий для сохранения и развития этнической, языковой, культурной и религиозной самобытности. Особенно важным представляется пункт об обеспечении национальным меньшинствам "прав на участие в общественной и государственной жизни, особенно в решении вопросов, касающихся защиты их интересов на региональном уровне". Государственная политика в первую голову должна дать ориентиры и определить перспективы решения актуальных политико-правовых вопросов, волнующих российских граждан - представителей национальных общин.
Только на этом пути мы сможем органично интегрировать все этнические группы в единый российский народ, воспитать чувство патриотизма и гордости за свою страну, за Россию.
