Алексей Подберезкин ХОТЕЛ бы обратиться к проблеме, которая приобрела особую актуальность: государственному финансовому контролю, точнее - информационно-аналитическому и организационно-концептуальному обеспечению.
К концу 90-х годов стало окончательно ясно, что проверка на практике некоторых гипотез, выдвигавшихся на начальном этапе российских реформ, показала их несостоятельность. Так, например, рассредоточение правоохранительных функций между многочисленными ныне силовыми и контрольными ведомствами не привело к эффективной борьбе с экономической преступностью. Так же, впрочем, как и рассредоточение в рамках этих ведомств информационно-аналитических подразделений не привело в целом к улучшению финансового контроля государства.
Очевидно, что для исправления этой ситуации необходимо предпринять ряд шагов. Рассмотрим организационный аспект проблемы.
Во-первых, следует отметить: опыт стран, где доминирует рыночная экономика, указывает на то, что подобного рода государственные органы (структуры) должны иметь разноуровневый статус, и, во-вторых, в ходе своего функционирования дополнять возможности друг друга.
Прежде всего система таких органов предполагает существование общенационального организационного звена, которое опиралось бы на информационно-аналитические технологии и распознавало симптоматику финансовых правонарушений. Этот компонент системы финансового контроля традиционно имеет статус гражданского ведомства и оперирует специальными методиками, такими, как компьютерный, экспертный и иной финансовый анализ, которые не предполагают раскрытия информации об исследуемых объектах. Проще говоря, анализу подвергается поток информации, а не деятельность конкретных физических и юридических лиц. Целью работы является выявление расхождений в данных о финансовых потоках, получаемых из различных источников, составление меморандума, который подлежит передаче в силовые структуры. Последние являются вторым базовым компонентом системы финансового контроля, который осуществляется не только финансовыми, но и силовыми методами, когда задействованы оперативно-разыскные и уголовно-процессуальные функции.
Если проецировать эту модель на отечественные реалии, то прежде всего бросается в глаза наличие комплекса отраслевых оперативных служб МВД (ГУБЭП, ГУБОП), ФСБ (ДЭБ), а также самостоятельного федерального ведомства в виде ФСНП РФ, которые принимают активные оперативные меры по добыванию информации в комплексе с аналитическими методами. Объектом изучения становятся документы, представляющие оперативный интерес. Таким образом, правоохранительные органы имеют в своем составе аппараты, которые обеспечивают полный цикл работы с информацией о противоправном поведении в сфере экономической деятельности - от ее получения и оперативной проверки до использования на правовом поле уголовного и налогового законодательства.
Поскольку, однако, большая часть функций обеспечения экономической безопасности рассредоточена между этими ведомствами, то возникает вопрос об их взаимодействии и координации. Очевидно, что налицо существование параллельных структур со сходной компетенцией, действующих на одном и том же оперативном пространстве, добывающих информацию одного и того же характера, и т.д. Эта проблема не только известна, но и постоянно обсуждается, более того, предлагаются различные варианты ее решения, в том числе и создание единого координирующего органа.
При этом важно подчеркнуть, что идея создания единого государственного органа финансового контроля до сих пор отвергалась, вероятно, по той причине, что ее реализация станет настолько эффективной, что затронет интересы значительной массы людей, вовлеченных в мир теневой экономики.
Вместе с тем росло и понимание неотложной необходимости создания координирующего органа. На эту тему сегодня высказываются различного рода гипотезы и предложения. Например, отстаивалась идея преобразования органов ФСНП в органы финансовой полиции с одновременным созданием в ее составе органов финансовой разведки. Однако ФСНП РФ, как и иное оперативно-разыскное ведомство, вправе осуществлять операционно-аналитический поиск и использовать его результаты только по линии своей подследственности. Тем более трудно ожидать, что ФСНП сможет выполнять координирующие функции.
Есть и иная точка зрения. Периодически вносятся предложения передать эти функции гражданским федеральным ведомствам - Минфину или Центробанку. Очевидный минус заключается в том, что данные ведомства подобного рода деятельностью ранее никогда не занимались. Здесь все необходимо начинать "с нуля" - потребуются концепция организации, кадровое и материально-техническое обеспечение, создание соответствующих методик мониторинга и контроля, а главное - время.
Наконец, были и предложения по созданию финансовой разведки как самостоятельного финансово-аналитического центра. В связи с этим следует отметить, что наблюдавшаяся в течение последнего десятилетия тенденция к организационному разобщению правоохранительных и контрольных ведомств положительных результатов не принесла, породив, в свою очередь, проблемы с ресурсами, кадрами и как результат - нездоровую конкуренцию. Кроме того, если говорить о финансовой разведке как о самостоятельном федеральном ведомстве, то такая структура тоже будет испытывать сложности с получением необходимой для работы информации от других структур в силу все тех же межведомственных барьеров. Другое дело, если финансовая разведка станет частью государственного органа финансового контроля. Понятно, что контроль без анализа невозможен. Но и ведомственный анализ, как мы видим, проблемы не решает.
Новая структура - финансовая разведка должна стать звеном ведомства, обладающего приоритетными полномочиями истребовать необходимые материалы от любого ведомства, а также непосредственно получать их в ходе своей деятельности. Подобного рода полномочиями и статусом обладает, на наш взгляд, Счетная палата Российской Федерации, в число задач которой, в частности, уже входят:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности.
Каковы дополнительные аргументы в пользу этой идеи?
Как было отмечено выше, основная цель Счетной палаты состоит в том, чтобы через нее осуществлялась реализация права государства законными путями обеспечивать свои финансовые интересы и финансовые интересы своих граждан. Таким образом, государственный финансовый контроль - основная функция Счетной палаты. Более конкретно эта функция реализуется следующим образом.
Во-первых, Счетная палата контролирует не только поступление и расходование федеральных государственных средств с точки зрения полноты, своевременности, эффективности, законности, но и эффективность деятельности всех органов власти, участвующих в реализации государственной политики.
Во-вторых, полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения, а также на негосударственные учреждения и организации в случае, если они распоряжаются государственными средствами, используют федеральное государственное имущество, имеют налоговые, таможенные или иные льготы.
В-третьих, с правовой точки зрения по своему статусу и полномочиям Счетная палата является высшим органом государственного финансового контроля. По международной терминологии, Счетная палата является органом внешнего контроля, оценивающим эффективность и целесообразность расходования государственных средств, в том числе и на государственное управление.
В-четвертых, Конституция Российской Федерации определила демократический порядок формирования Счетной палаты и положила в основу ее организации, формирования и деятельности принцип сочетания коллегиальности и единоначалия, что соответствует задаче построения гражданского общества и устраняет опасения в излишнем усилении того или иного ведомства.
Правовой аспект вопроса заключается в том, что при действующем законодательстве сформировать Службу финансовой разведки (СФР) при Счетной палате Российской Федерации можно уже сейчас. Однако полное организационное построение приведенной выше структуры государственного финансового контроля потребует принятия дополнительных правовых мер. По сути, именно это сейчас и делается. Для того чтобы Счетная палата могла эффективно решать весь рассмотренный круг проблем и успешно координировать деятельность контрольных и правоохранительных органов в сфере экономики, в Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" в конце 2000 года подготовлены и внесены необходимые поправки. Текст статьи 9, например, предлагается изложить в следующей редакции: "В процессе реализации задач, изложенных в статье 2 настоящего Федерального закона, Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и другие виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов".
Новым задачам соответствует и текст статьи 13, который предлагается сформулировать в следующей редакции: "Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, обязаны предоставлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для реализации ее задач┘ а также обеспечить специалистам Счетной палаты и финансовой разведки доступ в реальном масштабе времени к необходимым банкам данных в части, касающейся использования бюджетных средств, других государственных и местных ресурсов".
Наконец, немаловажно и то, что экономический аспект создания СФР на базе Счетной палаты Российской Федерации прост и очевиден: создание не потребует привлечения значительных материальных ресурсов - аппарат сотрудников этого ведомства может составлять всего несколько десятков человек, а в межведомственный центр при СФР войдут представители контрольных и правоохранительных органов, находящиеся в числе действующих аппаратов своих ведомств. Таким образом будут сэкономлены значительные материальные ресурсы из средств федерального бюджета, а главное - сэкономлено время.
Дарья Гармоненко