В РФ может появиться уполномоченный по правам народов

В комитете Госдумы РФ по делам национальностей подготовлен проект федерального закона "Об Уполномоченном Федерального собрания РФ по правам народов РФ", который уже обсуждался на парламентских слушаниях в нижней палате. Его можно рассматривать как совокупный продукт научной мысли, вобравший в себя прежде всего генезис развития многонационального государства, каким является РФ. Большой вклад в разработку концепции законопроекта внесли известные российские ученые, профессора Григорий Атаманчук, Аслан Абашидзе и Михаил Губогло. Инициаторами разработки законопроекта являются депутаты комитета Госдумы по делам национальностей трех созывов.

Комитет, возглавляемый в 1993-1995 гг. депутатом Думы первого созыва Баиром Жамсуевым, в настоящее время переизбранным главой администрации Агинского Бурятского автономного округа и являющимся членом Госсовета, при формировании пакета будущих законопроектов включил в него и разработку концепции защиты корпоративных прав народов, этнических групп. Тогда же членом экспертного совета комитета по делам национальностей, известным ученым, юристом-международником, экспертом ООН Раисом Тузмухамедовым был представлен вариант проекта закона "Об Уполномоченном по правам народов РФ". Это была его последняя работа в жизни, и своей концепцией прав народа Тузмухамедов как бы несколько опережал время. Но сегодня законотворческая деятельность по данной проблеме подтверждает правильность избранного пути.

В деятельности комитета Госдумы 1995-1999 гг. под руководством Владимира Зорина, ныне заместителя полномочного представителя президента РФ в Приволжском федеральном округе, концепция обрела форму проекта федерального закона "Об Уполномоченном Федерального собрания РФ по правам граждан и народов на национально-культурное развитие". Решением совета нижней палаты от 20.04.99 законопроект под таким названием был направлен в субъекты РФ. С учетом поступивших замечаний, а также по результатам круглых столов, проведенных уже под председательством руководителя комитета Госдумы созыва 1999 г. Александра Ткачева, недавно избранного губернатором Краснодарского края, проект закона был существенно дополнен. Решением комитета было изменено и его название: "Об Уполномоченном Федерального собрания РФ по правам народов РФ". Новый вариант был также поддержан участниками другого круглого стола под руководством заместителя председателя комитета по делам национальностей Светланы Смирновой, в котором приняли участие депутаты Госдумы, входящие в межфракционную депутатскую группу "Дружба народов - единство России", а также представители ряда субъектов РФ.

Такова хронология последовательной и системной работы по данному законопроекту. Столь намеренно подробное описание организационных мер в рамках лишь одной законотворческой инициативы обусловлено тем, что такая деликатная и тонкая материя, как формирование правовой базы в сфере государственной национальной политики, требует очень тщательной проработки. Специфика комитета Госдумы по делам национальностей предполагает не механическое наращивание количества проведенных законов, а их последовательную разработку в рамках взвешенного подхода, учитывающего историческое обустройство нашего государства.

За семь лет в комитете сформирован достаточный пакет законов, которые, однако, как бы возвращают долги за ошибки государства в своей политике в отношении прав народов: репрессированных и депортированных, коренных (малочисленных), национальных меньшинств. Достаточно привести два примера. Концепция национально-культурных автономий (НКА) на протяжении всего ушедшего столетия была предметом внимания не только ученых, но и политиков. Однако правовой статус приобрела в 1996 г. Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов" разрабатывался десять лет, сменив несколько названий.

Сегодня комитет, рассматривая стратегию законотворческой работы, исходит из главного - необходимости, отдавая приоритет правам человека, активно разрабатывать проблематику защиты коллективных интересов этнических общностей.

Россия, как бы сегодня ни трактовали и ни меняли ее историю, была, есть и остается собирателем народов. Поэтому наша правовая база уже реально пополняется законопроектами относительно русского и других народов, русского языка как государственного. Особо хотелось бы выделить законопроект "Об основах государственной национальной политики", над которым работают депутаты нашего комитета.

Мы расцениваем нашу стратегию государственной национальной политики как результат последовательной системной работы ученых, политических деятелей, интеллигенции, лидеров различных общественных организаций и объединений. Это также результат сконцентрированного опыта законотворческой деятельности Комитета по делам национальностей за семь лет с учетом новых процессов и мотиваций в сфере межэтнических отношений после распада СССР.

Подготовленный проект закона "Об Уполномоченном Федерального собрания РФ по правам народов РФ" еще больше расширяет права человека, предоставляя ему возможность - через понимание взаимосвязи самосохранения "человека и нации" - строить партнерские отношения между обществом и государством. Не вдаваясь подробно в содержание концепции законопроекта, остановимся на двух принципиальных вопросах об основных положениях документа и о высказанных в ходе его обсуждения существенных замечаниях.

Права человека, гражданина и права народов, закрепленные в Уставе ООН и действующие в международных правовых документах, можно считать исходными и параллельно идущими субъектами. Полиэтничная и поликультурная Россия в период реформирования федеральной законодательной ветви государственной власти находится в поиске конструктивных технологий заполнения пустующей ниши канувшего в Лету Совета национальностей. Отдавая приоритет правам человека и гражданина как исключительно важному завоеванию в международной правовой системе второй половины ушедшего столетия, мы должны исходить из того, что защита коллективных интересов граждан, относящих себя к определенной этнической общности, генерирует развитие демократических институтов, тем самым преодолевая стереотип в отношении консервации сложившихся структур.

Существенную помощь в создании института уполномоченного по правам народов играет развивающаяся сеть национально-культурных автономий всех уровней в рамках действующего Федерального закона "О национально- культурной автономии". Россия преподносит международному сообществу свое видение в отношении зашиты интересов коллективных прав народов, учитывая историческую особенность развития нашего многонационального государства с ее административно-территориальным и национально-территориальным обустройством.

Думается, что сегодня общество подошло к пониманию института этнического омбудсмена в прямом его понятийном определении. В мире существует около 100 институтов омбудсмена, которые в редком случае включают проблемы защиты интересов народов: как правило, речь идет о национальных меньшинствах. Наш же проект закона в международной практике не имеет аналогов. Главное его достоинство заключается в том, что законодательная ветвь государственной власти на основе исторического опыта многонациональной России создает правовые технологии мирного урегулирования процессов самоопределения народов.

Таким образом, помимо политических, моральных, этических обязательств государства по отношению к защите интересов русского и других народов (не подразделяя их по количественным характеристикам этнической представленности), есть еще историческая обусловленность самой России представить свое видение института этнического омбудсмена, не умаляя прав человека, гражданина.

Согласно концепции законопроекта, институт Уполномоченного Федерального собрания РФ - орган федеральной законодательной ветви государственной власти. Структурно этот институт стоит как бы над комитетами, представляя межкомитетский орган во взаимодействии двух палат. Следовательно, это политическая, а не бюрократическая должность. В этом - принципиальное отличие данного института от Уполномоченного по правам человека.

Институт Уполномоченного Федерального собрания РФ по правам народов РФ как структурное подразделение Госдумы следует рассматривать с позиции внутреннего устройства одной из палат Федерального собрания РФ. Данный институт, согласно ст.ст. 68.(п.3), 69, 71, 72 Конституции РФ, уже подтверждает свое право на существование. К этому следует добавить деятельность экстерриториальных национальных общественных объединений, одиннадцати федеральных национально-культурных автономий и около 300 НКА различных уровней. Сказанное дает право утверждать о реальной возможности осуществления конституционных обязательств в отношении защиты коллективных прав народов России. Это ответ на основное замечание, которое мы получили в ходе обсуждений различного уровня. Речь в нем шла о том, что данный институт якобы не соответствует конституционным нормам.

Замечу, из истории известно, что первоначально институт омбудсмена в Швеции не был предусмотрен Конституцией и только по истечении времени и с принятием новой Конституции обрел конституционный статус. Как знать, может, и у нас со временем будет независимый институт Уполномоченного по правам народов. А пока при существовании Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики и Консультативного совета НКА при правительстве РФ как важных и необходимых органов исполнительной ветви государственной власти в помощь им предложен Уполномоченный по правам народов в рамках законодательной ветви государственной власти.

Хотелось особо обратить внимание и на следующий факт. Госслужба РФ, согласно ее реестру, четко разграничивает группы высших госдолжностей (группу А) и госдолжности (группу Б). Последние, в отличии от политических госдолжностей, не принимают государственных решений. Следовательно, Уполномоченный Федерального собрания РФ по правам народов РФ, будучи одновременно депутатом Госдумы, занимает политическую государственную должность страны. Это ответ тем, кто полагает, что Уполномоченный по правам народов должен занимать административно-государственную должность. В целом же, сама концепция поддержана многими субъектами РФ, национальными общественными объединениями и учеными.