России нужна бюрократическая революция

По политическим признакам у нас принято разделять и даже противопоставлять эпохи Михаила Горбачева и Бориса Ельцина. В немалой степени этому способствуют и резко противоположные, почти антагонистические психотипы этих двух лидеров и людей.

На самом деле если оценивать время Горбачева и время Ельцина с точки зрения бюрократического управления, то выяснится, что это была единая эпоха - эпоха разрушения государственной системы России. Для этого периода характерными были неопределенность или ложность целей, господство политической конъюнктуры, фрагментарность и непоследовательность административных усилий. И Горбачев, и Ельцин, каждый в меру возможностей и темперамента, обозначили лишь вектор политического развития страны: от коммунистического тоталитаризма к демократии. Но ни одна из национальных целей в этот период решена не была. Период Горбачева-Ельцина не был ни созидательным, ни осмысленным.

Трудное прощание

Сегодня Россия прощается с этим периодом, прощается без большого сожаления. С некоторой долей смелости можно сказать, что только сейчас, после длительного периода езды по оврагам, страна выходит наконец на историческое поле, на котором можно осуществлять осмысленный маневр.

Для каждого осмысленного этапа в жизни государства (назовем его "государственным временем") необходим бюрократический инструментарий, который соответствовал бы специфике и вызовам новой дистанции "государственного времени".

Отправной точкой для осмысленного "подбора и расстановки кадров" является, конечно же, наличие четко обозначенных целей государственной жизни. Если свести к простой формуле высказывания самого президента, то это - укрепление государственной составляющей в жизни страны при сохранении философии либерально-рыночных реформ в их европейском измерении.

Невооруженным глазом видно, что на Владимира Путина оказывается давление, чтобы изменить некоторые составляющие его политики. Однако период, когда информационные или политические "наезды" были способны модифицировать крупные государственные решения, исчерпывается. Последовательность Владимира Путина в "чеченской линии", его позиция в отношении торгово-экономических отношений с Ираном, его прагматизм в отношениях со странами СНГ и даже его выбор, касающийся государственной символики и гимна, свидетельствуют о способности президента противостоять (когда речь идет о широко понимаемых национальных интересах) как внешнему, так и внутреннему давлению, в том числе - давлению слева и справа.

Сегодня можно говорить о действиях команды Путина как об устойчивой политике. И эта новая политика нуждается в бюрократическом сопровождении. Иначе политика Путина рискует остаться политикой в рамках Кремля.

Мы уже оказались свидетелями разведки боем в региональных бюрократических заповедниках. В отсутствие кадрового резерва действия власти носят осторожный характер. Однако масштаб стоящих перед страной задач требует поистине бюрократической революции.

Речь, разумеется, не идет о кадровых чистках, а тем более об избиении кадров, которое практиковалось в период сталинизма. Но трудный ход реформ даже в продвинутых регионах, существование обширных анклавов, где реформы, в сущности, и не начинались, свидетельствует, помимо прочего, о том, что в стране катастрофически не хватает кадров, которые могли бы трансформировать правильные решения в реальную экономическую и социальную политику.

За исключением крепко скроенных управленческих структур частных финансово-промышленных групп, основная масса бюрократического аппарата России в плачевном состоянии. Качество и стиль управленческого аппарата существенно ухудшились даже по сравнению с изживаемым нами сталинским периодом. От гоголевско-салтыковского чиновничества нынешний "аппарат" отличает разве что наличие мобильных телефонов и спецсигналов. Базисные инстинкты и нравы российской бюрократии мало изменились. Взятка по-прежнему является легальным кормлением, а медлительность, безразличие, формализм и крючкотворство остаются стилем аппаратной жизни. К традиционным бедам российской бюрократии добавилась новая - нынешний чиновник в отличие от дореволюционного, а затем и "сталинского" периодов перестал бояться наказания. Герой известной гоголевской повести трепетал от одной мысли остаться без шинели (иными словами, без пенсии). Нынешнему Акакию Акакиевичу такая напасть (пока) не грозит.

В России нет бюрократической школы в европейском понимании этого слова. Можно найти образованного чиновника, труднее - честного, но почти невозможно - компетентного. Старые кадры, прошедшие "школу коммунизма", даже если они под давлением обстоятельств восприняли идеологию рынка, в большинстве своем не владеют конкретным инструментарием менеджмента. А кадры периода гайдаровских реформ еще не научились сочетать частные интересы с интересами государства, а многие слишком буквально воспринимают знаменитый бухаринский лозунг "Обогащайтесь!". Перед администрацией президента стоит, может быть, одна из труднейших задач реформирования России - обеспечить ее на перспективу новыми кадрами.

Кадры для диктатуры пролетариата

Сложность состоит в том, что опыт предшественников на высших государственных постах мало что может подсказать. Впрочем, негативный опыт - тоже опыт. Сталинская практика массовых кадровых чисток в верхних эшелонах промышленности, науки и армии и выдвижение на освободившиеся ответственные посты молодых партийных выдвиженцев и "лейтенантов" к рыночной экономике совершенно неприменима. Молодые "сталинские соколы" работали в условиях административно-командной системы, которая и не предполагала инициативы, самостоятельности, а часто и точных знаний. Все решения (вплоть до даты начала сева и агрономической разметки полей) принимались наверху и жестко продавливались партийно-репрессивным аппаратом. Коллективизация, индустриализация и "беломорканализация" всей страны требовали миллионов "сталинских винтиков", и полуграмотная Россия давала их (особенно при разрушении деревни и массовой миграции крестьян в города) в изобилии. Недостаток "винтиков" в ряде специфических сфер и отраслей компенсировался системой "шарашек" и Главным управлением лагерей (ГУЛАГ). Полная занятость гарантировалась экстенсивной экономикой с упором на военно-промышленный комплекс. К позитиву ленинско-сталинской кадровой политики можно было бы отнести разве что определенный пиетет перед "спецами". При всей закрытости режима в 20-30-х годах за границу, особенно в Германию и США, направлялись большие группы инженеров и ученых для стажировки. Многие, впрочем, потом оказались жертвами репрессий.

Никита Хрущев прекратил избиение кадров, но его период ознаменовался новой напастью. Не доверяя (как, впрочем, и Сталин) интеллигенции, в том числе вольнодумным москвичам и ленинградцам, Хрущев широко открыл шлюзы для притока кадров с периферии, особенно с Украины. В политику хлынули "кукурузники" широкого профиля. Министром культуры вполне мог стать специалист по сельскому хозяйству, министром сельского хозяйства - пропагандист.

При Леониде Брежневе "днепропетровизация" кадров продолжилась. Провинциализация высшей столичной бюрократии нанесла стране колоссальный ущерб. Резко упала культура государственного управления и принятия решений. Лишь к концу "брежневской эры" в узких рамках аппарата ЦК КПСС, вокруг ряда прогрессивных (по меркам тех дней) изданий начала зарождаться политическая элита. (Вспомним в связи с этим, что Егор Гайдар вырос из отдела экономики журнала "Коммунист".)

Лозунгом брежневского периода было "бережное отношение к кадрам" в противовес хрущевской кадровой чехарде и хамству. Однако чрезмерности "бережного отношения" привели к резкому старению высшего аппарата, к печально известному периоду геронтологического правления.

При Михаиле Горбачеве элита продолжала медленно укореняться. Но новая поросль "цэковских" кадров, входивших во вкус европейских понятий и образа жизни, не смогла занять решающих позиций в руководстве партии и страны. Горбачев был слишком осторожен, слишком медлителен в выдвижении новых кадров, воспринявших идеи перестройки и "нового мышления". До конца своего правления он оставался заложником догматичной и косной высшей партийной бюрократии, сформировавшейся в послесталинскую эпоху.

Эталоном советской бюрократии был Михаил Суслов, позднее Егор Лигачев. Безусловно честные, они не терпели никаких перемен. ГКЧП был порождением советского кадрового и политического менталитета, "советской аракчеевщины". Это в значительной мере объясняет трагедию страны и лично Горбачева в августе 1991 года.

К тому же горбачевская бюрократическая элита была прежде всего политической, надстроечной. Она с большим или меньшим талантом сочиняла, оркестровала и озвучивала идеологические мелодии перестройки. Она придумывала "процесс", очень хотела, чтобы "процесс пошел", но так и не смогла сдвинуть его с лингвистической стадии. В сущности, это были "соловьи перестройки", а не "cadres" в европейском понимании этого слова. Для рыночных реформ они оказались совершенно непригодными и не удивительно, что даже элитные "птенцы гнезда Горбачева" были так быстро вытеснены из политики.

Для кадрового обеспечения реформ в долгосрочном плане ничего не сделал и Борис Ельцин. Кремлевское управление кадров при нем оставалось чисто бюрократической структурой, "оформлявшей" назначения и увольнения. Егор Гайдар был "объективной случайностью", подсказанной Геннадием Бурбулисом. Вместе с Михаилом Полтораниным он и являлся главным кадровиком первого, "романтического" периода президентства Ельцина.

Глава администрации Сергей Филатов и группа помощников президента в 1993-1995 годах попытались расширить кадровый спектр Кремля и вывести политику из стадии дворцовой интриги, но быстро впали в немилость. На их место заступили олигархи и "политические технологи" с известными вытекающими последствиями.

Во вторую половину царствования Бориса Ельцина на кадровом поприще Кремля доминировал личный охранник и конфидент Александр Коржаков. Собственные симпатии Бориса Ельцина всегда склонялись к людям типа Скокова, Петрова, Грачева, Коржакова. Личная преданность ценилась выше компетентности. Борис Ельцин ненавидел компетентного Виктора Геращенко, поскольку не мог "скрутить его в бараний рог".

В позднеельцинский период лейтмотивом кадровой политики Кремля стал лозунг охранников "служу президенту", а не "служу Отечеству". Кадровая политика 1991-1999 годов представляла собой кадровые "рокировочки", определяемые императивом сохранения власти и решения навязанных олигархическими обстоятельствами задач. Буйным цветом расцвел фаворитизм. О необходимости бюрократической революции в рамках реформ никто не думал и не говорил.

Такова вкратце история кадровой политики на момент избрания Владимира Путина президентом.

Бюрократический паралич

Период Ельцина стал периодом катастрофического разложения госаппарата. Удвоение числа чиновников в России по сравнению с СССР лишь высвечивает вопиющую недееспособность существующей бюрократической схемы. Не будем тешить себя иллюзиями: несмотря на прилагаемые усилия, Владимиру Путину пока не удается остановить процесс разложения. Наличие в нынешнем кабинете министров и в экономическом окружении самого президента внушительной составляющей молодых либералов пока не дает существенного экономического эффекта. По аналогии с горбачевскими "соловьями перестройки" новые кадры в большей степени работают "соловьями либерализма", нежели управленцами, в их аргументации больше идеологии, чем экономики. Новорусская помпезность белодомовской бюрократии мало кого обманывает. Ключевым понятием "нового" бюрократического стиля остается "имитация бурной деятельности" и "имитация лояльности". Работа ведется в режиме "non-stop совещание".

Причины энергетического кризиса в Приморье можно объяснять по-разному. Но если отвлечься от отдельных его составляющих (наличие или отсутствие мазута, угля, денег, неплатежи и т.д.), основной причиной был (и еще много раз будет в других местах) полный паралич краевой, местной, а отчасти и столичной бюрократии. Как только этот паралич был "пролечен" жестким вмешательством Центра и президента, все остальные составляющие "тепла" сразу нашлись и были задействованы. Но президент не может и не должен решать частные бюрократические задачи. Иначе его загоняют, как зайца. Он должен создать эффективный бюрократический инструмент для управления страной в автоматическом режиме и прибегать к ручному управлению лишь в крайних случаях.

С чего начать?

Простого ответа на знаменитый русский вопрос "что делать?" нет. Замена Петрова на Сидорова или создание нового министерского поста - это не ответ, хотя именно таких популистских ответов жаждет "улица по имени СМИ". Сегодня важно сформулировать стратегию бюрократического переустройства России и выявить хотя бы первоочередные задачи и болевые точки.

Основная причина разложения госаппарата, в сущности, уже выявлена специалистами. Это доминирование бизнеса над властью. При этом бизнес навязывает ей свои (естественные, впрочем, для бизнеса) корпоративные правила игры. Яркий пример тому - скандал с реструктуризацией РАО "ЕЭС России". Доминирование частных интересов над общественными и национальными "исторически сложилось" при Ельцине. В популярном обиходе эта ситуация формулируется как "приватизация власти" отдельными финансово-промышленными группами, а в наиболее извращенной форме - отдельными лицами. В регионах при попустительстве Центра такая приватизация власти приобрела специфический характер - приватизация власти губернаторами и сросшимися с губернаторским окружением местными олигархами, часто вкупе с преступными группировками.

Сегодня многочисленны случаи, когда даже в центральном правительстве сталкиваются интересы различных ФПГ, в результате чего у правительства возникает как бы несколько политик, часто противоречащих друг другу. Частные интересы, в сущности, провоцируют войну внутри государственного аппарата. В качестве примера опять-таки нельзя не упомянуть о баталиях вокруг РАО "ЕЭС России".

В последнее время много говорят о необходимости отделения бизнеса от политики. Это полный абсурд. В моменты прагматических просветлений даже Ленин понимал, что "политика есть концентрированное выражение экономики". В здоровом государстве политика и бизнес не могут жить раздельно, они должны взаимодействовать. Отделение политики от экономики называется коммунизмом, и результаты такого пуританизма мы уже видели. Государство, безусловно, должно защищать интересы национального бизнеса внутри страны и за рубежом, но не быть слугой или заложницей бизнеса. Формула известного олигарха "мы нанимаем власть" с уходом Ельцина теряет актуальность, но далеко не исчерпана. В наиболее одиозные моменты предшествующего периода эта формула фактически означала "мы покупаем власть". Политики федерального масштаба должны защищать государство от чрезмерностей эгоизма частного бизнеса. Перед президентом стоит непростая задача - не нарушая принципов и механизмов свободного рынка, обеспечить приоритет государственных и национальных интересов в правительстве и в госструктурах.

Наследственная болезнь чиновников

Из истории и беллетристики известно, что Петр I время от времени прохаживался по спинам своих вельмож тяжелой палкой, а кое-кто из известных "олигархов" петровской поры позднее оказался в Березове.

Владимир Путин уже выказал метафорическую готовность прибегнуть к большой дубине. Это вызвало панику в ряде СМИ, но в бюрократической среде мало кого напугало. И понятно, почему. Чиновник почти ничего не получает от государства и почти ничего не теряет, если государство избавляется от него. Более того, крупные чиновники, оказавшие услуги большому бизнесу, как правило, получают хлебные места в частных корпорациях. Это мировая практика. Но разница между Россией и Западом состоит в том, что в США и в Европе частный бизнес покупает бюрократическую компетентность, опыт и связи в правительственных сферах, а в России частный бизнес предоставляет "ренту" за продажность и былые услуги. Газеты не раз писали о том, что в деловой среде и среди "черных" лоббистов фактически существует тарифная сетка взяток в зависимости от должности и "агентурных" возможностей госслужащего.

Поможет ли большая дубина?

Среди главных лекарств против бюрократического паралича называют существенное сокращение числа министерств, ведомств и других "контор" с соответствующим сокращением штатов. Однако даже самые радикальные умы не осмеливаются предложить усекновение аппарата более чем в два раза. Вместе с тем сравнение "штатных расписаний" соответствующих ведомств в России и сопоставимых стран Европы и Америки свидетельствует о том, что у нас штаты раздуты не в два-три, а в пять-десять раз. Доверительные беседы с большими "столоначальниками", собственный опыт работы в администрации президента дают основание утверждать, что в бюрократическом улье лишь один-два человека являются "медоносами" - генераторами идей, а ответственные решения вообще принимают единицы. Еще меньше людей, способных принять на себя ответственность, не прикрываясь именем министра или президента. Значительную часть бюрократического улья составляют трутни. К сожалению, уже в реформаторское время сложилась практика, при которой важный чиновник должен обязательно иметь соответствующий кадровый шлейф, который и определяет его бюрократический вес в глазах других чиновников. Это все равно что иметь "мигалку" на автомобиле. Без "спецсигнала" ты не министр, не начальник департамента администрации, не депутат.

Другая напасть - сама бюрократическая стилистика, даже некая сакрализация бюрократического действа. Обратите внимание: едва ли какой информационный день у нас обходится без того, чтобы население не лицезрело, как заседает кабинет министров, как проводится очередное совещание, как после совещания выходят вальяжные чиновники и вещают в камеру нечто невнятное об очередных решениях "обеспечить и упорядочить". Бюрократическая стилистика Белого дома полностью копируется в Государственной Думе. У нас государственная жизнь - это какое-то пиршество чиновничьего духа. За границей почти отсутствует чиновное самолюбование. Премьер-министр, министры, депутаты, сенаторы появляются перед камерами лишь в том случае, если у них есть потребность сказать что-то действительно существенное для жизни нации и страны. У нас же из чиновничьей рутины делают ежедневную мыльную оперу. Это могло бы показаться смешным, если бы за этими "пиаровскими" играми не стояли серьезные изъяны нынешнего правительственного стиля. Нам показывают бесчисленные заседания, советы, комиссии, рабочие группы, комитеты по согласованию, потому что в понимании высшего чиновничества они и составляют саму суть политики. За неимением возможности предъявить "сухой остаток" и результат нам постоянно показывают бюрократический "творческий процесс". Одновременно, как и при Ельцине, сохраняется полная безответственность высших чиновников. Настоящим бедствием стали вранье и политические импровизации должностных лиц. Слов нет, население нуждается в разъяснении политики, но четкое и ясное разъяснение не должно подменяться театральными выходами к прессе.

Спросите у Каренина

В раннереволюционную эпоху было модно устраивать суды над известными литературными персонажами - Онегиным, Печориным, Чацким и прочими (в понимании коммунистов) "лишними людьми". Судьями, естественно, выступали кухарки и кухаркины дети не без участия, впрочем, опьяненной революцией разночинной интеллигенции. Устраивали такого рода суды и над известным петербургским бюрократом Карениным. Ему вменялось в вину служение царскому режиму, нечувствительность к нуждам народа и неспособность понять эротические потребности эмансипированной супруги.

Но если анализировать великолепный текст "Анны Карениной" не с точки зрения стиля, а под социально-политическим углом, то нетрудно прийти к заключению, что и Лев Толстой ошельмовал крупного государственного чиновника.

Да, Каренин высокомерен, он - сухарь, педант и приверженец строгих общественных правил. Ради этих правил он готов "закрыть глаза" на милые шалости супруги с молодым любовником, лишь бы не выносить сор из избы и не повредить высокой карьере.

Но позвольте спросить: что здесь дурного с точки зрения государственного интереса?

Каренин дорожит своим местом, своей карьерой, у него, как и у чеховского Гаева, есть свои "principes", и во имя этих принципов он делает все возможное, чтобы сохранить чистоту чиновничьего мундира. Он не пошел бы в сауну с проститутками, он не позарился бы на конверт с "зелеными", поскольку имел хорошую зарплату и право на великолепную казенную квартиру. Он не стал бы заводить сомнительных знакомств из опасения, что его попросят сделать то, что не соответствует его представлению о долге высшего сановника. Он не рискнул бы рассаживать на хлебные места рядом с собой близких родственников, как это было в Курске при губернаторстве Руцкого. Он не стал бы передавать (а тем более продавать) содержание разговоров в узком кругу высших должностных лиц. Он не занимался бы личным пиаром, ежедневно позируя перед телекамерами. Он не позарился бы на предложение купить для него "за услуги" виллу в Швейцарии. Даже слух о таком намерении стал бы для него кошмаром. Он, безусловно, подал бы прошение об oтставке в случае крупного должностного проступка или скандала, и такая отставка была бы немедленно принята. Он стал бы изгоем в высшем обществе, если бы его уличили в том, что, будучи за границей, он призывал "не давать кредита России" в наказание за позицию "в польском" или каком ином "гуманитарном" вопросе. При всей трусости он, наверное, стал бы стреляться на дуэли, если бы кто-то обвинил его в том, что он лоббирует зарубежные интересы в ущерб России. Он, безусловно, не стал бы баллотироваться в Государственную Думу, чтобы использовать ее как кормушку или ради получения неприкосновенности.

Спросите у скучного, в застегнутом на все пуговицы вицмундире Каренина, что он считает своей высшей обязанностью и долгом. И он, не задумываясь, ответит: служить России! И это не будет лукавством или красным словцом. Высшая бюрократия России, как и дворянство, как и офицерский корпус, как и интеллигенция, были воспитаны в таких и только в таких понятиях. "Жить по понятиям" (в отличие от нынешней гнусной интерпретации этого выражения) значило работать на благо страны. Многие ли российские чиновники, политики или бизнесмены способны соответствовать таким скучным и устарелым понятиям?

Не знаю, какие инструменты сможет применить Владимир Путин для того, чтобы отремонтировать государственную машину. Вероятно, нужны и кувалда, и надфиль, и новые "смазочные материалы". А может быть, и замена целых агрегатов. Но очевидно, что без реформирования бюрократии движение России вперед будет движением по болотам и гатям. России нужна бюрократическая революция.