Как обустроить "ассиметричную" Россию?

ЕЩЕ в середине 90-х гг. чеченский синдром и попытка традиционно российскими методами его ликвидировать привели к консолидации общественного мнения. Выразилась эта консолидация в том, что большинство россиян, независимо от их политических ориентаций, убедились: тлеющие национальные проблемы - вплоть до гражданских войн - есть порождение советского национально-административного устройства.

Относительно смелые политические лидеры призывали и призывают к назревшему решению: упразднить автономии. И надо назвать этих деятелей по именам - первым был Владимир Жириновский с его конкретным проектом губернского деления России как унитарного государства на основе действующих (с начала 60-х гг.) экономических районов. Это уж потом осмелели Гавриил Попов и Сергей Шахрай, а еще позже - Юрий Лужков и Аман Тулеев с их абстрактными пожеланиями. И при этом всякий раз в парламентских выражениях озвучивались ясные мнения преобладающей части российского населения. Молчащее большинство губернаторов (и, разумеется, президентов) подвергло себя самоцензуре - по мнимой интеллигентности или же из политического небескорыстия, боясь "обидеть" национальные (вернее, националистические) чувства меньшинства населения вместе с правящими элитами в автономиях. Таким образом, они фактически уходят не только от разрешения кровавых и опасных проблем, но даже от обсуждения причин, их порождающих.

Замалчиваемая проблема меж тем решается стихийно и не в интересах всего российского народа: миграции, запреты на профессии, депортации - вплоть до геноцида. Не говоря уже о таких относительно мирных проявлениях, как затухающая (пока) суверенизация, повышение статуса... Федеральный Центр ельцинских времен ублажал региональных лидеров всяческими правительственно-президентскими договорами "о разделении полномочий". А при позднем Ельцине региональные "бароны" и вовсе стали обходиться без "разделения полномочий"...

Неудивительно, что новый энергичный президент предложил начать административно-территориальные реформы, которые были с пониманием встречены думающей общественностью и в определенной степени - правящими кругами, например Государственной Думой, которая многократно сталкивалась с вето от знатоков по региональным проблемам из верхней палаты.

Так вот, думающая общественность и прогрессивные правящие круги одновременно надеются на дальнейшее развитие административных реформ и опасаются, что они могут быть похоронены. За благими пожеланиями на Руси, как правило, следовало их забвение...

У колыбели нынешнего административно-территориального деления (АТД) стоял Ленин, его дело развил Сталин, а верными продолжателями явились Горбачев и особенно Ельцин. Сложившееся в итоге АТД перекочевало из социализма в капитализм, из развалившейся страны во вновь возникшую, где оно стало самосовершенствоваться, грозя скорым распадом новой России.

Если рассмотреть процессы зарождения, учреждения и упразднения автономий, то становится понятным, почему Россия относится к мировым рекордсменам по запутанности АТД на уровне субъектов Федерации. Подумать только: 89 субъектов РФ, а именно 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов, 2 города федерального значения. Для сравнения: в США - 50 штатов, в Австралии - 6 штатов и территорий, в Канаде - 10 провинций и территорий, в Индии - 25 штатов и территорий, в ФРГ - 16 земель и городов.

Основные политические, национальные и экономические противоречия и само неравенство субъектов РФ, сложившееся в так называемой асимметричной федерации, снимаются путем политико-административной реформы. Демократические страны также совершенствуют свое АТД, что обходится обществу заведомо дешевле и эффективнее, нежели сохранение политической архаики.

В России существует настоятельная необходимость в переходе к унифицированному АТД, которое может учитывать национальный фактор, но не должно на нем основываться.

Нынешнее АТД России следовало бы определить как абсурдное. При этом факты абсурда столь явственны, что ни исследователи, ни пропагандисты не считают нужным их приводить и комментировать. Но АТД России не только абсурдно, но и опасно. Оно никоим образом не соответствует духу демократической Конституции, и никакая Конституция не сможет его оправдать, так как наше современное АТД является непреодолимой основой для территориального (регионального) неравенства, которое, в свою очередь, автоматически порождает неравенство граждан единой вроде бы страны.

Действительно, как можно уравнять территории и граждан в демократическом вроде государстве, если политически равноправными считаются субъекты РФ, заведомо не равноправные по огромному числу критериев?

Пожалуй, не только в федеративных, но и в унитарных государствах не сыщешь столь астрономических различий в площади, населении, уровне социально-экономического развития, как между "равноправными" субъектами РФ. По валовому региональному продукту разница между субъектами РФ (Эвенкийский ао, Республика Алтай, Ингушетия, с одной стороны, и Москва, Санкт-Петербург, Татария, Башкирия, Свердловская и Нижегородская области - с другой) - это сотни и даже тысячи раз. Граждане в субъектах РФ политически также не равноправны - зато они "уравниваются" в Федеральном собрании. Там соседствуют избранники народа, за которыми стоит электорат, различающийся по численности аж в 450 раз (Москва и Эвенкия).

Нет, я не собираюсь разжигать национальную рознь - просто надобно говорить то, о чем в демократическом мире принято говорить. Именно нынешнее АТД России является по форме и по содержанию гипертрофированно националистическим - оно устроено по национальному принципу. И это в стране, которая по неписаным мировым стандартам относится к мононациональным. В стране, где доля русских в населении - свыше 82%, т.е. больше, чем эстонцев в Эстонии (2/3), латышей в Латвии (свыше половины), украинцев на Украине (3/4), "чистых" французов во Франции (менее 80%), WASP (white anglo-saxon protestant - белый англосакс-протестант) в США (менее 3/4), казахов в Казахстане... - и так в более чем полусотне государств. В мире к федерациям с АТД "национального толка" относится, пожалуй, только Индия. И что, там процветает дружба народов?

Как все-таки правильно именовать Республику Башкортостан ("страну башкир"), если в ней и русских, и татар - по отдельности! - больше, чем самих башкир? По логике, есть несколько вариантов: Русско-Татарская Башкирия, Татаро-Башкирская Русь, Башкирская Татаро-Русь. Виноват не великий и могучий русский язык, а административно-территориальный абсурд. Великие башкирский и татарский языки с этой проблемой также не совладают. Видимо, правильным будет название Республика Русских, Татар, Башкир. Впрочем, а как же другие народы и народности в республике?

Вот Карелия, где карелов - всего-то десятая часть от жителей Олонецкого края... Вот Кабардино-Балкария, вот Карачаево-Черкесия, вот Дагестан... Ну и так далее - вплоть до Еврейской автономной области с менее чем 3% евреев (а по абсолютной численности в одной Москве этак раз в 15 поболее). В иных республиках (Адыгее, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, Калмыкии и др.), в автономных областях численность населения меньше, нежели, к примеру, в Ханты-Мансийском округе.

А "матрешка" в форме областей-краев, "полноправных субъектов", в которые входят другие "полноправные" - автономные округа? В Тюменской области - два округа, в Красноярском крае - также два. А вот Чукотский округ вышел из Магаданской области и теперь "сам по себе". Отношения внутри "матрешек" - весьма интересная политическая и особенно бюджетно-финансовая история. Кто кому подчиняется: Красноярск не подвластен Туруханску, но последний входит в Красноярский край - ан, самостоятелен? Норильск находится на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) ао (и число жителей в этом городе в 6 раз больше, чем в округе), но относится к "собственно" Красноярскому краю. Ну не диво ли?

Подмосковные высшие органы государственной власти (так по Конституции РФ) и таковые из Ленинградской области пребывают в перманентной эмиграции в соседних субъектах РФ - в городах Москве и Санкт-Петербурге. Последние являются анклавами - окружены указанными выше субъектами РФ. Что делать, приходится "терпеть" областные высшие органы государственной власти. (При этом субъектам-городам и уже отделенным от них субъектам-областям договориться по тем или иным проблемам заведомо труднее, нежели городам-"несубъектам" с их окружением.) Республика Адыгея, кстати, также анклав - на территории Краснодарского края.

Чем отличается край от области? Численностью населения? Площадью? Экономической мощью? "Матрешечным" строением? Тюменская область с ее автономиями по площади в несколько раз больше Краснодарского, Ставропольского, Алтайского края, вместе взятых. Ответа не сыщешь...

А последствия этой перманентной ситуации кровавые. Они только ускоряют распад государства, раздувая естественные противоречия. Так, округами командуют не коренные национальности, а бывшие обкомовские товарищи с типично русскими лицами вкупе с некоренными представителями капитала. От имени нищего и забитого чукчи, ненца, эвенка. А в Якутии, где якутов только треть населения, районные и городские начальники - поголовно якуты. И в Башкирии, и в Татарии почти такая же картина...

Более того, не всякая коренная национальность в подавляющем большинстве своих представителей проживает в "своем" субъекте. В Марий Эл только половина российских марийцев, в Чечне менее половины чеченцев, в Татарии треть татар, в Еврейской АО менее сотой части евреев...

Вся национальная ситуация усугубляется и тем, что в большинстве национальных автономий игнорируется сам принцип этнической справедливости. О Башкирии, Татарии, Якутии и других крупных автономиях речь уже шла выше. Пока известен единственный факт восстановления этнической справедливости в наши демократические времена - разделение Чечено-Ингушетии на Чечню и Ингушетию. И то это было сделано внутри одного народа - вайнахов. Однако рядом на неспокойном Кавказе - единые республики с разными этносами: Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Дагестан...

Следует помнить и о множестве не признанных "титульными" народов, численность которых в несколько раз больше, чем "титульных"... Это уже явная национальная несправедливость.

И это национально-административное неравноправие остается замороженным, как в советские времена. Хотя нет уже стандартных верховных советов, обл- и крайсоветов, конституций под копирку... А есть президенты с их самолетами, национальными гвардиями под националистическими флагами и гербами, с конституциями, суверенитетом повыше федерального и прочим, не таким уж безобидным и, кстати, небесплатным антуражем.

Что делать? Проводить комплексную административно-территориальную реформу, которая должна исходить из принципа унификации на основе территориальной, а следовательно, политической справедливости для граждан единой России.

Перетасовывание субъектов РФ по федеральным округам (как у Путина) или по губерниям (как у Жириновского), или по экономическим районам (как у многих регионалистов) - все это из крыловского "Квартета". Ну нельзя в огромной России, как ни старайся, упорядочить федеральные округа, экономические районы, губернии и иные территориальные единицы так, чтобы они были хоть в первом приближении относительно равноправными. Нужен без лишней скромности политико-территориальный передел в федеративном государстве. В дальнейшем он может быть скорректирован переделом на районном уровне. Перешел же один из районов Ивановской области в Нижегородскую просто потому, что так лучше для местного населения.

Будущее АТД нашей страны, в сравнении с нынешним, должно стать более справедливым с позиций каждого гражданина РФ, экономически эффективным и, наконец, унифицированным.

Как конкретно это может выглядеть?

Субъектами РФ, возможно, будут земли или губернии, области, края, округа... Есть, по нашему мнению, более емкое, истинно русское наименование административным единицам в России - земства. Но не в названии суть.

Территориальный передел должен начаться не завтра, однако обсуждать проблему надо сейчас, а не лукаво от нее уходить или же использовать ее только в предвыборной агитации и пропаганде. Проекты АТД России должны быть вынесены на всенародный референдум, на котором одновременно следует решить: быть стране унитарным или же федеративным государством.

Наши посильные соображения по основным принципам, критериям и рамкам предлагаемого политико-территориального размежевания России (не в порядке важности, а по логике процесса) сводятся к следующему:

1. Число земств должно быть примерно вдвое меньшим, нежели 89 нынешних субъектов РФ.

Это предложение исходит из "готовых" примеров крупных федераций, сравнимых с Россией по населению и площади: США, Канады, Австралии и Индии.

2. Земства должны быть сопоставимыми по численности населения и размерам территории. Если земств будет 30-40, то население каждого составит в среднем примерно 4-5 млн. человек, а площадь - в пределах 300-400 тыс. кв. км.

Однако Россия - не Америка и не Европа. Слишком велики различия в уровне социально-экономического развития и в плотности населения по территории страны. Безлюдные и бескрайние азиатские просторы с островками экономической деятельности, с одной стороны, и европейские районы, нередко перенаселенные, с типичными индустриальными ландшафтами - с другой. Если, к примеру, исходить из численности населения одного земства в Европейской части в 4-5 млн. человек, то на всем Дальнем Востоке следует учредить одно земство, а Московскую область с ее безземельем поделить на два-три земства. Даже при расцвете местного самоуправления этакое абсурдное равенство по "душам населения" закрепит политическое и экономическое неравенство между земствами.

Выходом из данного парадокса в политической и социально-экономической географии станет образование специфических административных единиц - назовем их территориями. Они имеются в федеративных странах с безлюдными местностями - Канаде, Австралии и даже Индии. Это как бы резервные пространства с неполным статусом, под контролем центральных властей. Такие территории - числом 5 - следует образовать в пределах треугольника Архангельск-Хабаровск-Чукотка.

В итоге на 35 федеральных земств придется 7,5 млн. кв. км (44% площади РФ) и 139 млн. человек (96% численности населения), а на 5 федеральных территорий - соответственно 9,6 млн. кв. км (56%) и всего-то 5 млн. человек (менее 4%!).

3. Возвращение к числу и границам губерний, существовавшим во времена Российской империи, неприемлемо. Очень уж давно это было. И на иных территориях. Россия по геополитической мощи уступала тогда разве что Британской империи. Империю с натяжкой можно было назвать "асимметричной федерацией". Она включала как демократические по меркам начала XX века Финляндию и Польшу, так и среднеазиатские сатрапии. К тому же административное деление империи - а им были недовольны многие географы и политики - нуждалось в совершенствовании, и неизвестно, каким бы оно было в наши дни.

Где можно использовать "историю" при размежевании? Частично - в Европейской части России.

4. Посмотрим на карте на Оренбургскую область. По конфигурации она сродни Чили: с запада на восток - 750 км, а с севера на юг - "талия" всего-то в 50 км. А очертания Хабаровского края или Иркутской, Челябинской, Ленинградской областей? А как куролесит граница между Башкирией и Челябинской областью? Примеры можно множить.

А где находятся административные центры в Костромской, Ленинградской, Архангельской, Брянской, Вологодской областях, в Удмуртии, Калмыкии, Карелии, Коми? На окраине. В соседний субъект Федерации легче попасть, нежели в свою "столицу"... Огромные транспортно-бюрократические расходы!

Все это сродни сталинскому государственному размежеванию в Средней Азии 20-30-х гг., где территории трех республик - Узбекистана, Киргизии и Таджикистана - оказались так переплетены в результате усилий спецов по "национальному вопросу", что, словно нарочно, создавались условия для грядущих национальных конфликтов. И они не заставили себя ждать.

Как же нарезать границы? На относительно безлюдных территориях границы между земствами, как и многие границы в США, Канаде, Австралии, следует провести по параллелям и меридианам. Хоть и волевой, но зато уж бесспорный принцип...

Конфигурация границ должна ориентироваться прежде всего на физико-географические рубежи - реки, горные хребты, границы обширных лесных массивов, природных зон и т.д. Но надо учитывать и экономико-географические элементы - инфраструктуру, расположение населенных пунктов, промышленных зон и т.д.

5. При проведении границ между земствами необходимо принимать во внимание национальный фактор, но не руководствоваться им.

Национальное размежевание проводится непосредственно внутри земств, в рамках развитого местного самоуправления - в районах, уездах, сельских округах, волостях и т.п. Оно может выражаться в учреждении национально-культурных автономий, а именно в просвещении и образовании (вплоть до высшего), всемерном сохранении национальных языков (вплоть до вывесок, указателей и т.п.), поощрении культуры, искусства и художественной самодеятельности. Здесь нужны опросы общественного мнения вплоть до местных референдумов. Так могли бы быть разрешены проблема казачьих станиц (отнести ли их к Ставрополью или же оставить в Чечне) или ингушско-осетинские территориальные споры. Как-то позабыт оказался Федеральный закон "О национально-культурной автономии" - великое достижение Государственной Думы первого созыва.

6. В новых земствах возникнет проблема столиц (центров) и их расположения. Даже если допустить, что бюрократизма в отечестве поубавится, а местное самоуправление расцветет.

Идеально, если центр земства расположен примерно в его географическом центре. Однако специфика российского сознания и административного строительства требует, чтобы столицей земли был непременно ее крупнейший город. В городах чиновному люду жилось и живется несравненно лучше (за исключением экологической обстановки), нежели в весях, посему-то он продолжает внушать почтение простому люду, и отсюда возникает уверенность, что столицей непременно должен быть "самый-самый большой город". Однако не все ведь соглашались с Петром Великим, перенесшим столицу из первопрестольной на побережье Балтики, - на подоконник "окна в Европу" и подальше от имперской нищеты. Поэтому время от времени столица переезжала вновь в Москву и окончательно переместилась при большевиках. Они-то на опыте Романовых и Временного правительства усвоили сразу и без лишних разговоров: чтоб крепко держать власть, следует быть поближе к большинству подданных.

Сейчас действуют иные факторы: загрязненная окружающая среда, скученность населения, концентрация экономической мощи и засилье постсоветского чиновничества. Населению по бюрократическим нуждам будет легче по бездорожью ездить и звонить в административный центр, если он вблизи географического. Есть ведь и географические методы борьбы с бюрократией, к примеру, перенос казахстанской столицы из цветущей Алма-Аты в суровую Акмолу-Астану. (В данном случае, понятное дело, у президента Нурсултана Назарбаева были и ясные соображения по части близости к северному соседу, которому еще 50-ые годы принадлежали северные территории Казахстана.) Не всяк столоначальник переедет на новое место службы.

Открытие это не ново: многие страны так сделали и делают - США, Канада, Бразилия, Австралия, Танзания... Верховная администрация там правит из уютных городов, по населенности и экономическому потенциалу во много раз уступающим "самым-самым крупным". Пока же в России всего два таких примера (да и они объясняются иначе): Вологда по населению уступает Череповцу, а Кемерово - Новокузнецку.

7. И наконец, следует учредить один - столичный - округ. Вместо Москвы-субъекта РФ должна быть просто Москва - столица государства Российского. Если она останется столицей (всенародный референдум решит!), то следует учредить федеральный округ Москва с радиусом этак в 100 верст от Центрального почтамта (как в странах с почтением к порядку, традициям и стандартам) иль от памятника гражданам Минину и Пожарскому. То есть с населением в 12 млн. жителей.

Проект политико-административного деления России представлен на карте-схеме.

Итак, 5 федеральных территорий и 35 земств. В основном площадь последних составляет от 0,1 до 0,7 млн. кв. км, а население - от 2 до 6 млн. человек. Земства Сахалин, Балтика (Калининградская область) и Камчатка (с населением от 0,4 до 0,9 млн. человек) - в связи с их специфическим геополитическим положением - остаются самостоятельными. По оценке, различия между земствами (максимум к минимуму) в экономической мощи, например, по среднедушевому валовому региональному продукту, составят 2-3 раза, по численности населения - до 3 раз, по площади - до 6 раз.

Такое АТД значительно облегчит экономическое районирование России, которое стало настоятельной необходимостью еще в советское время. Но это предмет особого разговора.