Владимир Семенов ПоЧти десять лет мы живем в новом государстве. Обустраиваем жизнь в соответствии с новой Конституцией, которая провозглашает права и свободы человека высшим приоритетом. Произошло глубокое, но не полное реформирование правовой системы. Появились юридические гарантии и механизмы, направленные на обеспечение гражданских свобод и восстановление нарушенных прав.
Защита прав человека требует, с одной стороны, качественной, внутренне непротиворечивой нормативно-правовой базы, а с другой - действенных правоохранительных институтов, способных помогать гражданам незамедлительно и эффективно защищать свои интересы, привлекать к ответственности нарушителей.
Позитивный опыт ряда стран показал, что одна из самых надежных гарантий прав и свобод человека - институт омбудсмена, т.е. уполномоченного по правам человека. Институт омбудсмена демонстрирует одну из главных функций парламента - контролирующую. Через процедуры парламентского контроля проявляется глубинная черта парламентаризма, его социальная ценность и политическое назначение. А именно - способность противостоять всеобъемлющему государственному вмешательству в сфере гражданского общества.
Для России институт уполномоченного по правам человека - дело новое. Его появление связано с Конституцией 1993 года, которая наделила Госдуму правом назначать и освобождать от должности уполномоченного по правам человека. Федеральный конституционный закон от 26.02.96 "Об уполномоченном по правам человека в РФ" конкретизировал статус и круг обязанностей этого органа. Депутатам Госдумы оставалось только найти достойного человека на это место. Но, как всегда, встала проблема с кадрами. Утвержденный в январе 1994 года Сергей Ковалев долго на этой должности не задержался и в мае 1995-го был освобожден от своих обязанностей. Через три года российским омбудсменом по иронии судьбы стал коммунист. 70-летие жесточайшего режима, олицетворением которого является КПРФ, биографические данные претендента, мягко говоря, не соответствующие статусу кандидата на ответственный пост, не остановили думцев. 299 голосами из 331 присутствующих был утвержден в должности Олег Миронов.
Что было сделано за два года? Где единое правозащитное движение, сплоченное вокруг правозащитника страны # 1? Где политики и госчиновники, впадающие в благородный трепет перед авторитетом человека, призвание которого - защита прав и свобод простого человека? Нет ни единого движения, ни трепета. A есть колоссальное количество раздробленных и маргинализированных организаций, фондов и т.п. субъектов. Уполномоченный по правам человека всего лишь один из них.
В чем же причина и где пути выхода из создавшегося положения? Обратимся к анализу деятельности уполномоченного.
Главные задачи уполномоченного заключаются в следующих законодательно очерченных положениях. Он должен способствовать:
- во-первых, восстановлению нарушенных прав;
- во-вторых, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с принципами и нормами международного права;
- в-третьих, развитию международного сотрудничества в области прав человека;
- в-четвертых, правовому просвещению в области прав и свобод человека.
Именно в таком порядке. Однако Олег Миронов выстраивает иерархию своих задач и целей иначе. Странным приоритетом стало предпоследнее - приятное во всех отношениях. А последняя по значимости задача прочно заняла вторую позицию.
Как обстоят дела с восстановлением нарушенных прав? Из около 23 тыс. индивидуальных и коллективных жалоб и обращений граждан, поступивших в аппарат уполномоченного в 1999 году, только 19% получили удовлетворение. То есть примерно 4 тыс. из 23! A 11% просителей отказано даже в принятии к рассмотрению их жалоб (но почему-то они все равно включены в общую статистику поступивших заявлений).
Еще хуже обстоят дела с выполнением обязанности систематического обращения к субъектам права законодательной инициативы с предложением об изменении, дополнении действующих нормативно-правовых актов или принятии новых федеральных законов. Не говоря уже о разработке и направлении к этим субъектам готовых законопроектов. Данные самого уполномоченного (из Доклада-99) сообщают лишь о шести-семи случаях, когда Олег Миронов письменно обращался с пожеланием внести изменение в ту или иную статью конкретного закона.
"А должен ли он этим заниматься? - спросит обыватель. - У него ведь и так дел невпроворот". Да, но не нужно забывать о том, что уполномоченный располагает колоссальным по бюрократическим меркам аппаратом. В его состав входят четыре управления и восемнадцать отделов, не считая приемной заявлений граждан. Смею заверить, что специалисты здесь работают хорошие. Да и условия работы тоже нормальные. В 1999 году федеральный бюджет выделил на работу ведомства 25 млн. руб., а в 2000 году запланировано уже 40,5.
Обратимся к третьей обязанности: развивать международное сотрудничество в области прав человека. Здесь все благополучно. Графику поездок (более десяти только в 1999 году) Олега Миронова в Страсбург, Женеву, Вену и другие места, где он набирается опыта и, видимо, учится быть настоящим омбудсменом, могут позавидовать даже первые лица государства. А что же результат этих поездок? Где широкий общественный резонанс? Где разъяснение позиции страны по самым болезненным вопросам? В ПАСЕ и ОБСЕ почему-то слышен голос не Миронова, а его предшественника. Сергей Ковалев там завсегдатай, он "взрыхлил" почву и успел "засеять" ее своими идеями и комментариями.
Правда, Олег Миронов не оставляет без внимания и российскую провинцию, на которую и приходится, по его словам, наибольшее количество нарушений прав человека. Но правда и то, что ежедневная российская практика, в которой нарушение прав стало обыденным, "нормальным" явлением, привлекает уполномоченного гораздо меньше заграничных вояжей.
Сам Олег Миронов определяет свою миссию как обучение граждан умению использовать все законные средства защиты. Возможно, поэтому Олега Миронова привлекают эпистолярный жанр и воспитательная работа. Один из видов такой работы - выпуск бюллетеня "Права человека в России". Но прочитать это периодическое издание кому-то из потенциальных "подзащитных" омбудсмена вряд ли удастся. Бюллетень распространяется строго по специальному списку.
Странными выглядят и публичные заявления российского омбудсмена. В одном из них он обнаружил, что "в осуществлении свободы слова в России имеются определенные достижения". В другом он обнародовал свою позицию относительно того, каким должен быть защитник прав человека в России. Он, оказывается, "должен быть очень деликатным и не влезать, когда не надо". На взгляд Олега Миронова, России сегодня нужен не напористый и деятельный омбудсмен, а деликатный, ненавязчивый, то есть всем удобный. Такова гражданская позиция российского правозащитника # 1. Но для страны, ощущающей острую потребность в действенных демократических институтах, подобный подход исключен.
Не может быть оправданна и отстраненность Олега Миронова от ряда важнейших вопросов. Например, от проблемы разрешительной системы регистрации по месту пребывания - фактически реанимированному институту прописки. Особенно в Москве, где полностью перечеркивается право граждан на свободное передвижение.
Конечно, нельзя сказать, что Олег Миронов совсем ничего не делает. Им восстановлены права более 1,5 млн. военнослужащих на бесплатный проезд в пригородном транспорте. Масштаб - ни много ни мало - вся российская армия. Оказывается, в Вооруженных силах главное средство передвижения - пригородный транспорт. Зато теперь МПС почти на 90% собирается повысить проезд для других - всех остальных россиян. Также были восстановлены права 20 тыс. прапорщиков (мичманов) запаса на выплату ежегодной компенсации на санаторно-курортное лечение. Знать бы, сколько из них воспользовались этой возможностью. Правда, помогает он и конкретным людям: на работе восстановиться, квартиру получить.
Также нельзя не сказать о следующем. Сейчас совершенно очевидна необходимость принятия закона, устанавливающего и регулирующего деятельность представителей уполномоченного по правам человека, но деятельность, которая была бы независима от контроля глав регионов. Губернаторы отлично понимают, насколько невыгодно существование неподконтрольных им представителей уполномоченного по правам человека. Этим, вероятно, и был вызван тот факт, что Совет Федерации отклонил предложенную поправку в "Закон об уполномоченном по правам человека".
В РФ в девяти субъектах приняты местные законы об уполномоченных. Между тем избраны они лишь в пяти. В остальных субъектах у местных властей еще не дошли до этого руки. Но даже с избранными не все так гладко. Разве могут уполномоченные, избранные главой peгиона, губернатором и соответственно наделенные полномочиями практически от него, а не от федерального уполномоченного, как это планировалось изначально, работать без оглядки на "местное руководство"? Иными словами, уполномоченные сами отчасти становятся бесправными и не могут работать независимо, а следовательно, справедливо.
Все это очень по душе российскому омбудсмену. Ведь чем больше полномочий остается в руках губернаторов, тем меньше спрос с него самого.
Сегодня абсолютно ясно - России нужен совершенно другой человек на посту уполномоченного по правам человека, с новым подходом к правозащитной деятельности.
Как депутат российского парламента, я убежден, что деятельность Олега Миронова на должности уполномоченного по правам человека в РФ наносит неисправимый вред дальнейшему становлению демократии в стране, так как не обеспечивает адекватной возможности защищать права и свободы личности в государстве.
При сохранении существующего положения может произойти самое плохое. А именно: безграмотное использование потенциала этого правозащитного механизма, превращенного в бюрократического монстра, навсегда способно похоронить в России надежду иметь общественный и прозрачный контроль над государством, растворит и обесценит высшее и абсолютное значение прав и свобод человека.
Российское общество не может быть охарактеризовано как демократическое, а государство - как правовое, пока права человека не перестанут оставаться только на бумаге, не приобретут действительно высшую ценность, не будут выступать ограничителем всесильной мощи бюрократии.
Пришло время наконец-то усвоить простую истину, что уполномоченный по правам человека - это не модный атрибут современной государственности, а конкретный правовой механизм. Этот инструмент парламентского контроля способен при правильном функционировании решить в стране самые сложные проблемы в области прав человека, стать важной предпосылкой существования гражданского общества в России.
