Конструирование вертикали

МЫ ЗА ЦЕНОЙ не постоим, когда дело идет о защите Родины или сохранении целостности страны. Такая уж у нас российская судьба - если надо, и жизни не пожалеем, и демократической мечты.

Укрепление вертикали власти, ликвидация асимметрии федеративных отношений, приведение законодательства субъектов Федерации в соответствие с Конституцией России - острые государственные проблемы, к необходимости решения которых призывала научная и политическая общественность уже много лет.

Заслуга Владимира Путина в том, что он воспринял эти проблемы как первоочередные и активно приступил к их разрешению. Однако его активность граничит с горячностью. Зловещим предупреждением прозвучал панегирик депутата Николая Харитонова проектам законов Путина - "это как залп Авроры, направленный на укрепление российского федерализма". Оригинальность метафоры оставим на совести депутата, избиратели которого неоднократно могли насладиться примерами его образного мышления. Харитонов прав: проекты законов Путина - это действительно залп по сложившейся вертикали власти и федеративным отношениям. Неправ он в другом: залп - это средство разрушения, а не созидания.

Что разрушают законы президента? Сложившийся баланс политических сил, систему сдержек и противовесов в структуре государственного власти, ряд демократических институтов.

Баланс политических сил определяется самим фактом присутствия руководителей регионов в качестве членов верхней палаты парламента и наличием у них депутатской неприкосновенности.

Действительно, совмещение законодательных и исполнительных функций является нарушением принципа разделения властей, но не самым большим юридическим грехом, когда речь идет о стабилизации жизни страны. В отличие от Государственной Думы, депутаты которой не несут ответственности за исполнение принимаемых законов, губернаторам надлежит их выполнять. Корпоративность интересов членов Совета Федерации позволяет сдерживать эскалацию популистских, финансово не обеспеченных, а также политически ангажированных проектов законов, разработанных Государственной Думой.

Таким образом, верхняя палата парламента является единственной структурой, способной сбалансировать интересы законодательной и исполнительной власти и в то же время регламентировать действия президента и правительства. Соблюдение этого баланса сил возможно, если члены Совета Федерации имеют авторитет и полномочия губернаторов, а также пользуются депутатской неприкосновенностью.

Именно губернаторы в наибольшей степени защищены от воздействия извне, потому что они принимают законы для самих себя, для обеспечения жизнедеятельности регионов, за которые несут ответственность. Недаром, заняв свой пост, они забывают о своих политических пристрастиях.

Путин решает проблему по старинному рецепту: "Лучшее средство от головной боли - гильотина". А между тем достаточно оторвать работников аппарата Совета Федерации от стульев на Большой Дмитровке и посадить их на стулья в зданиях администраций субъектов Федерации. Законопроекты должны прорабатываться губернаторами в регионах, так сказать, по месту жительства сенаторов и подальше от столичного лобби. В этом случае интересы регионов действительно будут отражены в законодательстве. Кадровый потенциал провинции и современные средства связи позволяют это реализовать.

Система сдержек и противовесов в структуре государственного строительства заключается в подчиненности и одновременно независимости различных звеньев власти. Это то, что Борис Березовский назвал "независимой вертикалью власти". Назвал, может быть, не совсем удачно, потому что единственная независимая вертикаль - это Александрийский столп на Дворцовой площади в Петербурге, который стоит за счет силы собственной тяжести. Такая вертикаль может только давить и благодаря этому удерживаться. Все остальные вертикальные конструкции должны иметь подпорки. Чем более сбалансированы сдержки и противовесы, тем устойчивее положение вертикали, в том числе вертикали власти.

Можно ли найти управу на региональных баронов, не превращая демократическую систему государственного управления в Пизанскую башню? Можно. Как ни странно, сам Путин ответил на этот вопрос, вспомнив про политику "кнута и пряника". Правда, говорил он только о возможном "прянике" для тех регионов, кто перестанет сидеть на трансфертах и будет значительно пополнять федеральный бюджет, - такие регионы будут награждаться дополнительными голосами в верхней палате парламента. Вместо Доски почета будут приставные стулья в зале заседаний Совета Федерации.

Есть и "кнут" для губернаторов, который давно опробован, - задержка трансфертов, отключение рубильника электроэнергии и т.д. Наиболее яркий пример - приведение в нормальное русло финансовых потоков из Центра в Калмыкию путем закрытия филиала Центробанка в Элисте и перевода всех платежных операций в Ростовский филиал. В результате половодье федеральных денег, мгновенно испарявшихся в бескрайних калмыцких степях, сразу же прекратилось.

Понятно, почему президент не хочет активизировать методы "кнута", - воздействие оказывается на губернатора, а страдают жители региона. Поэтому выбирается более доступный способ наведения порядка и дисциплины в вертикали власти - право начальника карать и миловать подчиненного. Другими словами, вводится персонифицированная ответственность за исполнение приказов вышестоящего руководства. Однако такой стиль управления чреват далеко идущими последствиями.

Развитие демократических институтов в регионах - это залог демократического развития страны в целом. Между тем проект закона о внесении изменений в организацию местного самоуправления стерилизует окружающее губернатора пространство. Такие демократические институты, как оппозиция, политическая борьба, альтернативные выборы, практически прекращают свое существование в регионах.

Известно, что основную конкуренцию губернаторам составляют мэры областных городов. Оно и понятно: чтобы оппонировать, а тем более находиться в оппозиции, надо иметь административный ресурс и административную независимость. Все это сейчас есть у губернатора, мэра и других глав местного самоуправления, которые входят в политическую элиту региона. Но если выстраивается жесткая вертикаль управления с правом назначать и снимать с должности нижестоящих представителей исполнительной власти, то выходит, что только губернатор имеет ресурс власти. В таком случае вся оппозиция в регионах вымрет, как мамонты.

Отдавая местное самоуправление на заклание губернаторам, Путин лишает федеральную власть стратегического союзника. Если с губернаторами и Центр, и органы местного самоуправления находятся в конфликте по поводу объема и распределения полномочий, то претензий друг к другу у федерального Центра и местного самоуправления нет. Основа их лояльности друг к другу - отсутствие прямого взаимодействия. Таким образом, они не только союзники в ограничении полномочий региональной власти, но и стратегические партнеры по укреплению властной вертикали.

Не уничтожая, а наоборот, наделяя институт местного самоуправления дополнительными полномочиями, укрепив его финансовую базу, можно добиться поставленных задач, не реформируя структуры вертикали власти. Например, перераспределение налогов, собираемых в регионах, в пользу местного самоуправления сделает его деятельность более независимой и тем самым увеличит его властный ресурс. Местное самоуправление - сильный и пока не использованный рычаг укрепления федеративных отношений.

Укрепление структуры местного самоуправления весьма важно для усиления личных позиций президента Путина, то есть самой вершины вертикали власти. Таким образом глава государства получит в регионах системную структурную поддержку с опорой на широкую социальную базу, которой у него сейчас нет.

Предложенные Путиным проекты законов свидетельствуют о его стремлении к простым решениям сложных проблем, желании разрубить узел накопившихся противоречий между Центром и регионами. Результаты, возможно, будут далеки от желаемых. Поспешное создание федеральных округов может стать первым таким примером: вместо укрепления вертикали власти деятельность представителей президента приведет к ее расшатыванию.

Во-первых, сосредоточение федеральных структур и рычагов власти в столицах федеральных округов, располагающихся в конкретных регионах, неминуемо приведет к усилению политических позиций этих регионов. Таким образом, если раньше только Москва и Петербург были "равнее" других субъектов Федерации, то теперь к ним прибавятся столицы округов. Пизанская башня российской демократии даст еще больший крен.

Во-вторых, представители президента не только сосредотачивают под своим крылом федеративную власть в округе, но и вымывают из регионов губернаторский ресурс власти.

Наместникам придается административный ресурс - главная козырная карта губернаторов. Формируются органы прокуратуры и правопорядка в федеральных округах. Региональные федеральные структуры выводятся из-под контроля со стороны губернаторов, и теперь назначение руководителей этих структур производится без согласования с администрацией области.

Правда, на встрече с губернаторами Уральского федерального округа Путин счел возможным еще подумать над этой проблемой, однако коллизия вокруг Николая Ковалева, руководителя Управления внутренних дел г. Москвы, отстраненного от должности без согласования с Юрием Лужковым, свидетельствует об обратном.

Наместникам придается политический ресурс. Прошедший в Кремлевском Дворце съездов съезд "Единства" с замахом на создание правящей партии, с докладом Путина об основных задачах и т.д. - это не только PR-ход с целью извлечь из памяти ассоциативный ряд, связанный с могуществом партии, которая была лидирующей и направляющей силой государства, но еще и формирование идеологической основы, механизма влияния на общественное мнение в регионах.

Значение "карманных" губернаторских политических партий и движений, а также влияние общефедеральных политических организаций на региональную политику практически сводится к нулю при наличии партии власти - "Единства" - и придании ей административного ресурса наместников федеральных округов.

Финансовый ресурс представителей президента еще до конца не определен, но предложения зреют самые разные. Есть предложение увязать прохождение трансфертов в регионы с динамикой процесса приведения региональных законодательных актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Волшебное слово "трансферт" уже произнесено. Нет никаких сомнений, что в самое ближайшее время представители президента в федеральных округах будут обеспечены этим финансовым ресурсом. Вот тогда уже не останется никаких сомнений, кто в регионе хозяин.

Таким образом, власть губернатора отделяется от региональных ресурсов власти. Они отходят к полномочному представителю президента, а губернатору остается ответственность перед избирателями. Выстраивая подобную конструкцию, президенту было бы логично идти до конца - назначать губернаторов и брать всю полноту ответственности перед жителями регионов на себя.

Это, кстати, может совпасть с желанием многих губернаторов - и тех, кто выбирается на последний срок в этой должности, и тех, кто не чувствует уверенности в своем переизбрании, и тех, кто хочет выразить Путину личную преданность. Легче нести личную ответственность перед одним человеком, хоть и президентом, чем перед населением области.

Однако Путин, сильные черты которого - целеустремленность и последовательность действий, эту коллизию не хочет доводить до логического конца. Это можно объяснить двумя причинами. Первая - Путин фактически уходит от ответственности за последствия проводимых реформ. Вторая - президент не знает, что в этом случае делать с демократией, которая сжимается, как шагреневая кожа.

Укреплять вертикаль власти следует, не освобождая ее от противовесов и тем самым ослабляя всю конструкцию, а наоборот, наращивая и усиливая их. Такой дополнительной крепежной конструкцией вертикали власти могла бы быть нарезка округов федеральной подчиненности для различных силовых ведомств с не совпадающими между собой границами. То есть разделение страны на 89 субъектов Федерации не должно совпадать со структурными подразделениями министерств и ведомств. Государственные службы должны иметь свои границы налоговых, правоохранительных, прокурорских и т.д. округов. Центры ведомственных округов также должны располагаться в различных городах. Таким образом, территория субъекта Федерации оказывается включена в несколько ведомственных округов с различной подчиненностью и различными территориальными центрами. В этом случае отсутствует концентрация ресурсов власти в одних руках на территории одного региона. Вертикаль власти укрепляется силой закона, а не личными качествами одного лица или взаимодействием чиновников.

Примеры эффективного действия такой конструкции имеются. Так работает система государственной вертикали власти в США. На территории одного штата могут находиться до десятка различных ведомственных округов. Даже погребальная служба, которая является значительным поставщиком налогов в казну государства, имеет по стране свои зоны ответственности. Каждый житель штата знает, к какому федеральному руководителю по каким вопросам надо обращаться, и знает, что компетенция губернатора ограничена его собственными полномочиями и не распространяется на всю структуру власти штата в целом.

В России при Екатерине II также была взята за основу система децентрализации власти на местах. Так, например, даже система образования строилась на основе собственной вертикали власти. Страна делилась на шесть образовательных округов, во главе которых стояли университеты. Именно в этот период были созданы новые университеты, причем их территориальное расположение могло не совпадать с губернской столицей. Это не только повышало уровень культуры населения, но и превращало всю сферу образования в мощную системообразующую государственную структуру с преемственностью знаний от церковно-приходской школы до университета. Стоит напомнить, что реформы государственного управления Екатерины II способствовали мощному социально-культурному рывку, который совершила Россия в последующие десятилетия.

Создание Путиным федеративных округов полномочных представителей могло бы стать началом децентрализации региональной власти и укрепления баланса сил вертикали власти. Однако "хотели как лучше, получилось как всегда". Границы федеральных округов совпадают с границами военных округов, что усиливает силовой фактор, а в федеральных "столицах" создаются дополнительные структурные подразделения федеральных ведомств, например, органов прокуратуры.

Получается, что Путин осуществляет децентрализацию власти в регионах при помощи концентрации власти в федеральных округах. Метод решения вопроса достаточно оригинальный, но чисто российский. Вертикаль власти укрепляется не силой закона, а личными качествами полномочных представителей президента.

Обсуждая с губернаторами проекты законов, Путин демонстрирует готовность к их корректировке, внесению изменений и даже пересмотру некоторых статей. Это хороший знак, хотя и оригинальный метод работы. Впервые проекты законов вносятся президентом в качестве предложений к обсуждению самой идеи укрепления вертикали власти и федеративных отношений. Таким образом, одновременно разворачиваются два процесса: идея овладевает массами в ходе обретения ею форм закона. Хорошо, если скорые решения будут адекватно мудрыми.