Властная вертикаль и конституция

	Рисунок Вадима Мисюка

ПРЕЗИДЕНТСТВО Владимира Путина с самого начала столкнулось с серьезными вызовами, корни которых - в сложной и противоречивой истории России 90-х гг.

Эти вызовы исходят от всех ключевых областей общественной и государственной жизни. Многолетний кризис экономики, социальной сферы, законодательства, слабость политической системы и институтов гражданского общества, подорванная международная репутация страны - вот краткий перечень некоторых из основных проблем, решить которые призвано новое российское президентство. Крайне важно сделать то, на что Владимир Путин получил свой мандат от десятков миллионов граждан России.

Высокий уровень поддержки, которым располагает новый президент, делает этот мандат очень весомым и обеспечивает, по крайней мере в обозримой перспективе, возможность четко определить и реализовать президентскую программу решения накопившихся системных проблем.

ВЫЗОВ И ОТВЕТ

Пока рано судить о стратегии Владимира Путина в целом. Слишком мало времени прошло с момента его официального вступления в должность. Однако первый шаг сделан. И этот шаг уже получил свое имя - "укрепление государства".

Собственно говоря, душу и смысл того мандата, который получил Владимир Путин от народа, составляет "наведение порядка": в Чечне, в экономике, в социальной сфере, на международной арене. Именно этого ждут от нового президента избиратели. Но прежде всего - наведения порядка в государственном организме. С этого и начал Владимир Путин.

В мае 2000 г. президент сделал новый крупный шаг - он предложил реформировать федеративное устройство страны, видоизменить принципы и характер взаимоотношений между Центром и регионами.

Тем самым он дал свой ответ на вызовы, исходящие из одной из наиболее сложных сфер российской политической и экономической жизни. Основными проблемами, с которыми столкнулась Россия в этой области в 90-е гг., являются:

- ставшее чрезвычайно распространенным в субъектах РФ явление, когда конституции (уставы) и законы регионов противоречат федеральной Конституции и федеральному законодательству. Это касается в том числе основополагающих прав и свобод граждан, как, например, те или иные ограничения в избирательных правах, в свободе средств массовой информации, преследование оппозиции региональными властями, и т.д.;

- разрыв единого правового и экономического пространства страны, превративший Россию в причудливый образчик раннесредневекового государства, в котором может взиматься плата за въезд в какой-нибудь город или регион или же может быть запрещен вывоз за пределы региона зерна или сливочного масла, и т.п.;

- фактическое "подминание" формально подведомственных центральному правительству региональных структур руководителями субъектов РФ, приводящее к тому, что центральные структуры, призванные стоять на страже федеральной Конституции и федерального законодательства, на самом деле часто служат проводниками неправомерных действий и решений региональных властей, от которых они получают материальную помощь и иные услуги.

Эти процессы по мере своего развития стали оказывать угнетающее воздействие на общество и экономику, так как в таких условиях становятся принципиально невозможны честная конкуренция на рынке товаров, услуг и капитала, нормальное функционирование политических институтов и институтов гражданского общества. Кроме того, подобная практика, взятая в своих крайних формах, приводит к самым серьезным нарушениям прав и свобод граждан и даже может угрожать национальной безопасности страны.

13 мая вышел указ президента о создании семи федеральных округов, призванный вывести федеральные структуры в регионах из-под плотной опеки региональных лидеров.

Чуть позже Путин внес в Думу пакет законов, содержащий три принципиальные идеи:

- ликвидации "клуба губернаторов" (или, говоря юридическим языком, установления нового порядка формирования Совета Федерации);

- введения в законодательство России института "федерального вмешательства" (или, иными словами, права Центра распускать региональные парламенты и отрешать от должности президентов республик и губернаторов за нарушение ими федеральной Конституции и федерального законодательства);

- усиления зависимости органов местного самоуправления от федеральных и региональных властей.

Пресса и аналитики немедленно назвали эти инициативы "выстраиванием вертикали власти". Повсюду зазвучал гул одобрения в духе "давно пора". Однако при серьезном рассмотрении эти шаги и инициативы Владимира Путина не могут не вызывать ряда серьезных сомнений.

Совершенно очевидно, что президент отвечает на вызовы, на которые нельзя не ответить. Очевидно, что он стремится решить проблемы, которые нельзя не решать. Но тем более важно ответить на вопросы:

- является ли предлагаемый им ответ адекватным с точки зрения стратегического движения России к подлинной демократии и эффективному государству (в том числе к современному федерализму)?

- соответствуют ли шаги и инициативы президента духу и букве действующей российской Конституции?

В этой связи на первый план выходят проблемы соотношения законодательных инициатив президента и Конституции РФ.

КАК МЕНЯТЬ КОНСТИТУЦИЮ

Законопроекты и указ отличает одна общая особенность: все они предполагают принятие таких практических мер, которые в принципе направлены на достижение более или менее удовлетворительного результата без изменения Конституции. Такой подход вполне оправдан. Нынешнюю Конституцию изменить нелегко, но дело не только в этом и, главным образом, не в этом. Нельзя забывать, что нынешний российский Основной закон - не только плод глубоких раздумий юристов-государствоведов, но и результат острой борьбы и нелегких компромиссов реальных политических сил. И не все причины и поводы для конфликтов исчезли или стали менее актуальными за последние шесть с половиной лет.

Статьи конституций - не заповеди, и по понятным причинам неизменных конституций не бывает. Однако общими правилами здесь и сейчас могли бы стать три очень простых и естественных принципа, не вызывающих, кажется, ни у кого принципиальных возражений. Первый - менять Основной закон не тогда, когда появляется политическая возможность его изменить, а когда при наличии такой возможности его не изменить нельзя. Второй - отношения во многих сферах, преимущественно или исключительно регулируемых Основным законом, могут корректироваться, иногда существенно, без его изменения, путем обычного нормотворчества и судебных решений. Третий - если все же Конституция не может не быть изменена в какой-то своей отдельной составляющей, это изменение, поскольку в обществе не происходит перехода к принципиально иной конституционной философии, должно во всяком случае соответствовать духу действующего Основного закона.

Однако именно потому, что "неприкосновенность" Конституции обладает сегодня особой ценностью, соприкасающиеся с ней нормативные акты должны быть строго конституционными. И с этой точки зрения законопроекты и указ, о которых идет речь, не вполне безупречны. Правовые неточности, а то и несоответствия Конституции, содержащиеся в них, могут привести к тому, что члены нового Совета Федерации окажутся в еще большей зависимости от губернаторов и президентов республик и будут лояльны не Конституции, а - под угрозой отзыва - региональному начальству.

Обратимся к проекту Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". Основная его идея - обеспечение профессионального и непрерывного характера деятельности верхней палаты российского парламента, в соответствии с которым члены Совета Федерации должны будут работать на постоянной основе, - заслуживает полной поддержки.

Однако как раз эта идея не доведена в законопроекте до логического конца. На наш взгляд, его положения должны быть более четко зафиксированы и усилены гарантиями того, чтобы членами Совета Федерации стали люди, имеющие реальный опыт работы в законодательных и исполнительных органах власти федерального и регионального уровня. Поэтому появление в законопроекте такого критерия, как наличие у кандидата на эти должности 2 - 3-летнего опыта выборной деятельности или занятия соответствующей государственной должности, помогло бы избежать появления в сенате людей неквалифицированных, да и к тому же персонально подотчетных губернаторам.

Такого рода условие нельзя назвать ограничительным цензом. Оно будет профессиональным требованием. В то же время, по нашему мнению, цензовые ограничения для кандидатов на эти должности были бы неконституционными, если бы они были связаны с постоянным или преимущественным проживанием на территории конкретного субъекта Российской Федерации. Это как раз будет противоречить положениям Конституции РФ о федеральном статусе верхней палаты.

В соответствии с принципом разделения властей, согласно которому Совет Федерации должен представлять собой собрание представителей самостоятельных органов государственной власти субъектов РФ, следует установить принцип, при котором представителя Совета Федерации от исполнительной власти назначает своим постановлением сам губернатор. При этом каждый орган власти оформляет свое решение самостоятельным актом (постановлением Думы, постановлением губернатора), что будет соответствовать их компетенции, закрепленной региональными уставами и конституциями.

Очевидно, следует согласиться и с тем, чтобы сроки полномочий членов Совета Федерации совпадали со сроками полномочий органов, их делегировавших.

Предметом определенного компромисса могла бы стать и возможность работы в Совете Федерации депутатов законодательного собрания субъекта Российской Федерации, если региональное законодательство предусматривает возможность работы их в местном парламенте на непостоянной основе.

Полагаем, что указанные поправки не исказят сути реформирования Совета Федерации, не потребуют внесения изменений в Конституцию РФ и не станут детонатором к перераспределению полномочий между ветвями власти на федеральном уровне. Важно, чтобы предлагаемый комплекс мер был направлен на постепенное и поэтапное реформирование федеральной системы власти и не нарушал конституционного распределения компетенции между Федерацией и ее субъектами.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО И РАМКИ ПРАВА

Предложенные президентом Российской Федерации изменения и дополнения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставляют главе государства право отрешать или временно отстранять высшее должностное лицо субъекта РФ от должности и назначать временно исполняющего его обязанности в случае, если он будет действовать по принятым в данном субъекте нормативным правовым актам, не соответствующим федеральному законодательству. Аналогичные меры предусмотрены и в отношении законодательного (представительного) органа власти. Однако по Конституции президент России не вправе вмешиваться в сферу собственного ведения субъекта Федерации и единолично решать эти вопросы, минуя мнение других ветвей федеральной власти.

По нашему мнению, данное предложение требует по меньшей мере двух концептуальных корректировок.

Первая. Следует сформулировать понятие "правонарушения", за которое применяются соответствующие меры государственно-правовой ответственности.

Думается, таким правонарушением может быть не формальное противоречие Конституции Российской Федерации или федеральным законам, а противоречие, влекущее за собой грубые нарушения конституционных прав и свобод граждан, угрозу единству и территориальной целостности РФ, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространств России.

Вторая. Необходима четкая процедурная регламентация использования мер государственно-правовой ответственности в виде роспуска законодательного собрания или отрешения губернатора от должности. Квалификация этих правонарушений, как и предлагает президент России, должна осуществляться судебной ветвью власти. Только при вынесении соответствующего решения и уклонении органов власти от выполнения судебного предписания президент Российской Федерации вправе вынести предупреждение соответствующему органу государственной власти субъекта Российской Федерации. И если в течение определенного в законе времени соответствующий орган государственной власти не принял мер по выполнению вступившего в законную силу решения суда и предупреждения президента, последний вносит в Федеральное собрание представление о роспуске законодательного органа или отрешении от должности должностного лица субъекта Федерации.

В случае поддержки Федеральным собранием представления о роспуске или отрешении от должности президент Российской Федерации вправе подписать соответствующий указ.

Полагаем, что только четкая квалификация состава правонарушения и процедура сдержек и противовесов между ветвями власти позволят применять институт федерального вмешательства в деятельность органов представительной, исполнительной власти субъекта Федерации в рамках правовых процедур и существующего распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

Без выполнения этих условий реализация законодательных инициатив президента России может серьезно дестабилизировать работу органов власти субъектов Федерации.

МЕХАНИЗМ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Наконец, наибольшие возражения вызывает инициатива президента в области местного самоуправления, выраженная в проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Принятие всего комплекса таких изменений, с нашей точки зрения, не вписывается в рамки действующей российской Конституции.

В этом документе предлагается существенно расширить полномочия органов государственной власти РФ в области местного самоуправления, распространив их не только на приграничные территории и закрытые административно-территориальные образования, но и на города федерального значения, столицы и административные центры субъектов РФ, города с численностью населения свыше 50 тыс. человек, закрытые военные городки.

По нашему мнению, оправданно отнесение к ведению Российской Федерации регулирования особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях и военных городках, поскольку в этом случае права граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления ограничиваются для обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

Распространение же полномочий органов государственной власти РФ на иные муниципальные образования, в том числе крупные города, с точки зрения Конституции России и норм международного права не оправданно. Здесь мы видим пример федерального вмешательства или, как сейчас модно говорить, "федеральной интервенции" в компетенцию субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. В этом отношении, как и в ряде других вопросов, справедливы замечания доктора юридических наук Всеволода Васильева, изложенные им в статье "Местное самоуправление и федеральная власть" ("НГ", 14.06.2000).

Нельзя согласиться и с инициативой президента, согласно которой районы и уезды исключаются из числа территорий, где может осуществляться местное самоуправление. Если выбрать такой путь, то, помимо вторжения федерального законодателя в компетенцию субъектов Российской Федерации, будет нарушена конституционная норма об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

После принятия Конституции РФ и на основе ее положений состоялось прямое волеизъявление абсолютного большинства населения России по выбору той формы организации местной власти, которая их больше всего устраивает.

Важно подчеркнуть, что статус сложившейся структуры местных образований юридически закреплен и оформлен местными всенародными референдумами.

На сегодня местное самоуправление с учетом местных традиций, сложилось как на уровне сельских районов, так и районов и городов, а также районов, городов и сельских округов.

Поэтому изменение границ местного самоуправления, как это предлагается в законопроекте президента, путем федерального вмешательства нарушает не только конституционные основы местного самоуправления, но и положения Конституции РФ об осуществлении народом своей власти непосредственно. Эта глава Конституции имеет особый статус и не подлежит столь вольной трактовке.

Что касается досрочного прекращения полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, то оно в целом не противоречит Конституции, и с точки зрения повышения их ответственности за принимаемые решения такую инициативу президента Российской Федерации можно только приветствовать.

Однако прекращение полномочий также должно основываться на конституционном принципе распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами.

С другой стороны, в отношении выборных должностных лиц местного самоуправления при применении этой меры воздействия также должны быть соблюдены все базовые принципы государственно-правовой ответственности, в том числе связанные с понятием и квалификацией правонарушения, за совершение которого такая мера может быть применена.

Процедура запуска механизма ответственности глав муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления должна учитывать баланс их взаимных интересов и соотношение с компетенцией региональных властей. Наиболее законно и уместно было бы предоставить право принятия окончательного решения о привлечении к такой ответственности органов местного самоуправления и применении меры "наказания" суду. И вместо словосочетания "соответствующим судом" закон должен четко регулировать, в компетенцию суда какого уровня входит признание несоответствия правового акта органа местного самоуправления законодательству Российской Федерации и определение состава правонарушения, за которое применяется отстранение от должности должностного лица или роспуск органа самоуправления.

Федеральные органы государственной власти можно было бы наделить функцией контроля за деятельностью органов местного самоуправления, а также правом инициировать процедуру отстранения от должности глав муниципальных образований и роспуска представительных органов местного самоуправления.

А окончательная стадия роспуска представительного органа и прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления после прохождения судебной процедуры должна осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

РЕШИТЕЛЬНЫЙ ШАГ - КУДА?

Хронологически и по сути к законопроектам, о которых шла речь выше, примыкает указ президента РФ о семи федеральных округах. Он подчинен той же задаче - повысить эффективность всей властной вертикали, ограничив нормотворческую "партизанщину" в регионах и на местах, будь она плодом злокозненности или неразумия, и постаравшись смирить в провинции то, что Шекспир в "Гамлете" назвал "надменностью властей", - поначалу, по крайней мере, хотя бы в отношениях этих властей с Москвой, если не с согражданами. Задача эта выглядит вполне разумной, а проблема, которую предстоит решить, - назревшей и даже перезревшей. В последние год-два о ней стали меньше говорить, но не потому, что она утратила актуальность, а оттого лишь, что все устали от обсуждений, за которыми не следует практических шагов или следуют такие, эфемерность которых и неподкрепленность всей текущей политикой очевидны с самого начала (вроде указа # 568 от 25 мая 1998 г. "О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти"). И когда сегодня критика президентских инициатив за их "чрезмерность" (а не за их недостаточность) исходит в некоторых случаях от тех же людей, которые все последние годы настаивали на укреплении федеральной вертикали, то это выглядит каким-то недоразумением. Похоже, в данном случае, как это нередко бывает при переходе идейных эстафет из одних конкретных рук в другие, "свои своя не познаша".

Что касается указа о федеральных округах, то по его поводу уже высказано множество суждений различного и даже диаметрально противоположного содержания. Одни критики полагают, что создание новой федеральной инстанции ровным счетом ничего не даст для обуздания региональной и местной "партизанщины", но лишь приведет к увеличению расходов на бюрократический аппарат в масштабах всей страны и в итоге - к весьма малоприятному поражению федеральной власти в одной из самых чувствительных для нее сфер. Их аргументы основываются на том, что "суперрегионы", или "наместничества", как уже стали повсеместно называть федеральные округа, - совершенно искусственные образования, объединяющие регионы, подчас не имеющие между собой почти ничего общего - даже связывающего их транспорта. Из очень многих региональных так называемых столиц проще добраться до Москвы, чем до центра новообразованного "своего" федерального округа. И если представители президента в регионах, мягко говоря, не всегда очень эффективно отстаивали интересы федеральной власти перед лицом прежде всего губернаторов, то где гарантия того, что новые наместники окажутся в этом качестве принципиально эффективнее? "До Бога высоко, до царя далеко..." А теперь и до наместника тоже. (В скобках отметим, что, если эксперимент не закончится, едва начавшись, слово "наместник" или какое-то другое, внушающее историософское уважение, закрепится, вероятно, в обиходном политическом лексиконе, поскольку выговаривать всякий раз "полномочный представитель президента Российской Федерации в федеральном округе" решительно невозможно. Так уже произошло с "губернаторами".)

Другие критики, напротив, считают, что создание суперрегионов - кратчайший из всех возможных путей к распаду России, поскольку, если палку все же удастся перегнуть и наместничества - пока неясно, какой ценой - обретут свою идентичность, у их центров будут едва ли не все атрибуты столиц государств, кроме разве что представительных собраний. Но, если к тому времени будут решены транспортные проблемы, собрать в течение суток в одном месте на первое время по полдюжины представителей от региональных ассамблей не составит большого труда. Как считают эти критики, Россия может повторить в общих чертах опыт Китая в 20-х гг., в один прекрасный день осознавшего, что он уже не единое государство.

Нам оба антиутопических сценария представляются на сегодняшний день крайними и забегающими из лучших побуждений далеко вперед, хотя и не вовсе нереалистическими, и мы склонны рассматривать реформы, вытекающие из известного указа или связанные с ним, как решительный шаг┘ в пока неопределенном направлении. Qui vivra - verra, как говорят французы.

ПРЕДЕЛЫ ОТКРЫТОСТИ

В ходе обсуждения президентских законопроектов стала ясна неоднозначная реакция общества на эти инициативы. Это и понятно, ведь речь в них идет о развитии принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации, об изменениях расстановки политических сил. Справедливости ради стоит отметить, что, оказав Владимиру Путину доверие, граждане России вправе рассчитывать на обнародование президентом не только целостной программы экономических преобразований, но и концепции государственного строительства, а также укрепления институтов гражданского общества.

Внесенные законопроекты, безусловно, необходимы, поскольку наведение конституционного порядка в стране, оптимизация органов государственной власти и местного самоуправления - давно назревшая потребность.

В целом инициативы президента по реформированию вертикали власти надо оценивать как начальный этап в области структурирования всей политической системы общества. Они должны быть дополнены законопроектами об общественных объединениях, политических партиях, борьбе с политическим экстремизмом, государственной символике. При этом возникновения многих проблем, рассмотренных здесь, можно было бы избежать, если бы дискуссия о важнейших вопросах реформирования системы государственной власти носила более открытый и менее кулуарный характер. Далеко не все ходы и домашние заготовки любой власти, и в особенности исполнительной, должны немедленно становиться достоянием публики: упрямо утверждающий противоположное - или идеалист, безразличный к истории, или тот, у кого есть какие-то специальные, скорее всего благородные причины требовать полной открытости политического процесса. Это общее наблюдение, большая посылка в формально-логическом смысле. Есть и малая. Наше общество очень больно, у него атрофированы, ослаблены или не сформировались многие функциональные органы, "лошадиное" здоровье которых необходимо при том образе жизни, которое оно ведет и, судя по всему, пока намерено вести и впредь. Отсутствуют ряд важнейших институтов гражданского общества, партийная система, адекватная легально избранной нами модели политического устройства, и т. д. - дефицит всего этого требует некоторого критического самоограничения в повседневных запросах и претензиях к легально же избранной власти. Выбрав врача по средствам и по своим представлениям и доверившись ему, не очень искушенные в медицине пациенты только до определенной степени могут контролировать процесс лечения. Пока они достоверно не убедятся в обратном, они едва ли вправе считать, что в их отношении нарушается минимальный принцип "не навреди". Однако они, во всяком случае, должны определенно знать, в какой они больнице. В противном случае они вполне могут - и даже вынуждены будут - решить, что они и вовсе не в больнице. Только комплексное укрепление институтов власти и развитие институтов гражданского общества будет означать продвижение России по пути демократических реформ.