Дом без фундамента

ВЫЕЗЖАЯ за Московскую кольцевую, не знаешь, чему поражаться больше: масштабам коттеджного строительства или повальной архитектурной безвкусице современных застройщиков. Пузатые краснокирпичные тадж-махалы, амбарного кроя виндзоры и прочие мавзолеи кичатся друг перед другом, не замечая ни классических дворянских усадеб, ни псевдоклассики домов культуры, ни чудных подмосковных церквушек. Даже сама природа, мягкое великолепие Среднерусской возвышенности, им не указ. Архитектурой тут и не пахнет - зато характер, темперамент, вкус и культура хозяина как на ладони. Волевые, пробивные, крутые, они из любого архитектора вытрясут свои башенки, свои минареты, свои крепостные стены вместо заборов. Да и не спорят архитекторы с такими заказчиками - себе дороже. Такие заказчики в спорах не дискутируют, а обламывают.

Здание современной российской государственности чем-то напоминает такой безумный "новорусский" замок, построенный не архитектором, а единоличной волей застройщика. Чего только не наворочено в теории и практике нашего государственного строительства: суверенные государства, выращивающие национальную бюрократию, национальные округа, где безжалостно уничтожается среда обитания малых народностей, президентская власть, которая губернаторам не указ, местные самоуправления, ведущие с губернаторами затяжные войны на полное взаимное уничтожение авторитета всех ветвей власти, - и это далеко не полный список. В замке нашем трещат полы, проседают стены. Зато фасад здания в великолепии своем практически не поддается описанию. Он знатно украшен элементами федерализма, Пятой республики, Третьего Рима, безрукими античными феминами. Все законы архитектуры (читай - управления) нами повержены и посрамлены. Но они существуют объективно, то есть дают о себе знать даже своим отсутствием. И получилось у нас не здание, не дом для жизни, а - нестроение, что на языке наших предков означало анархию и разлад.

Любой дом бывает прочным лишь тогда, когда грамотно и прочно сложен его фундамент. Как бы ни старались вы украшать крышу различными завитками, если непрочен фундамент, будут трещины в стенах, а затем и крыша вместе со стенами может рухнуть. Так же и в государстве: стабильность и управляемость в значительной мере зависят от того, насколько прочно устроена власть на самом низовом, местном уровне, где она непосредственно соприкасается с гражданами, и насколько она вписывается во всю конструкцию государственного управления.

Если же проанализировать систему управления в нынешней России в ее самом нижнем звене, то из всего многообразия черт организации местной власти практически во всех регионах две обнаружатся непременно. Первая - это непрекращающаяся война, тайная или явная, между мэрами и губернаторами за влияние на муниципальные дела. И вторая - полное отсутствие всякого участия местного населения в принятии управленческих решений.

Рассуждая о природе мэрско-губернаторского конфликта, вспоминают обычно Владивосток, хотя интересные вещи можно услышать и в Краснодаре, и в Омске, и в Екатеринбурге, и в других городах. По всей России воюют губернаторы и мэры областных городов. На эти войны отвлекаются огромные средства, выбиваемые при помощи все того же "административного ресурса" из населения. Органы местного самоуправления придерживают областные налоги, губернаторы удерживают из трансфертов государственные средства, необходимые самоуправлению для исполнения его функций.

У глав местного самоуправления основной довод обычно состоит в том, что по Конституции Российской Федерации оно не входит в систему государственной власти и, следовательно, вмешательство в местные дела со стороны государства в лице властных структур субъекта Федерации, равно как и федеральных, недопустимо. Правда, когда какой-либо мэр становится губернатором, то о "незалежности" местного самоуправления он тут же забывает, потому что у нас, в сегодняшней России, как на Руси периода феодальной раздробленности: каждый князь хочет безраздельно управлять вассалами в своем княжестве, а каждый удельный князек так же безраздельно хочет управлять холопами в своем уделе. Поэтому люди меняются, а конфликт самовоспроизводится.

Но эта причина - из сферы конкуренции прав. Другая, на мой взгляд, более серьезная, лежит в сфере ответственности. За почти семь лет действия нынешней Конституции, то есть на наших глазах, во властной прослойке руководителей субъектов Федерации произошел "естественный отбор", выбраковавший так называемых управленцев - тех, кто хотел не властвовать, а управлять, то есть руководить на основе существующего свода законов. "Просто управлять" в России, оказывается, невозможно нигде. Остались те, кто смог подмять, заломать области, края или республики под себя. Заломать властно, решительно, часто с нарушениями законов. Поскольку законопослушное следование Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления" грозило губернаторам вакуумом власти. Пойти на создание местного самоуправления в том виде, как это предусмотрено законом, означало для губернаторов оказаться в пространстве с минимум власти, заполненном независимыми от государства структурами, но со всей полнотой ответственности за возглавляемый регион. Найдите руководителя, способного добровольно подвергнуться подобной операции, и смело отправляйте его в отставку - это никудышный руководитель.

Самоуправление, как и следовало ожидать, оказалось фикцией, и за эту фикцию страна расплачивается еще одним системным кризисом, разрешить который во Владивостоке или Екатеринбурге невозможно. Это предстоит сделать в Москве, притом кардинально.

Что касается возможностей для граждан влиять на местные дела, то здесь, напротив, местные начальники предпочитают не помнить, что по нашей Конституции местное самоуправление - это право населения самостоятельно решать вопросы местного значения, вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Подчеркиваю, право населения, а не местного начальства.

Получается интересная вещь. Одни ругают Конституцию за то, что она отделила местное самоуправление, как Церковь, от государства. Другие, напротив, усматривают в статьях Конституции свое право на абсолютную независимость, в том числе и от собственного народа. Да, действительно, в Конституции есть немало положений, которые нужно исправлять. Но давайте разберемся, так ли уж виновата Конституция в том, что у нас вместо самоуправления сплошное самоуправство и скандалы.

Для начала посмотрим, что представляет собой в мировой теории и практике понятие "местное самоуправление".

Исторические корни самоуправления в современной Европе уходят в средневековые сословные корпорации: церковные приходы, цеховые гильдии, сельские и городские общины. В 30-40-х гг. XIX века получила распространение "общественная" теория самоуправления, которая противопоставляла местные сообщества государству, представляя их как две раздельно существующие и обособленно функционирующие сферы. Считалось, что местное самоуправление носит негосударственный характер и ограничивается лишь хозяйственными интересами местных сообществ, лежащими вне интересов общенациональных. Однако уже во второй половине XIX века, и особенно с наступлением ХХ столетия, "общественная" теория уступила место "государственной", которая рассматривает местное самоуправление как часть общегосударственной системы, как одну из форм организации государственного управления на местах. И вызвано это было не борьбой теорий, а стремительным развитием индустриального общества, преодолением разобщенности между административно-территориальными единицами, расширением функций местных властей в социально-экономической сфере, которые постепенно приобрели общенациональное значение. Отдельным местным коллективам уже не под силу стало решать вопросы привлечения крупных инвестиций в жилищное строительство, обеспечивать создание рабочих мест и занятость населения, поддерживать высокий уровень потребления на основе общегосударственных социальных стандартов или уровень общественного здравоохранения и т.д. Появились общегосударственные программы, финансируемые Центром и реализуемые местными властями при его контролирующей и координирующей роли. Все это изменило подходы к местному самоуправлению, которое в современной теории государственного права трактуется как составная часть более широкого понятия "местное управление", охватывающего все единицы ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта Федерации - в федеративных.

Таким образом, в чистом виде понятия местного самоуправления как замкнутого исключительно своими интересами, отделенного от государства института управления, нигде в демократически развитых странах не существует. Наиболее распространенной моделью является соединение децентрализации и местного самоуправления. Так, в США на уровне штатов действует система федерализма. Следующим за штатами звеном административно-территориального деления являются графства, в которых местное управление осуществляется через систему децентрализации, при этом местные исполнительные органы (как и представительные - советы графств) избираются населением, но законом устанавливается их двойная подчиненность и ответственность: в части выполнения ими государственных функций - федеральным министерствам и ведомствам и исполнительным структурам штатов, в части осуществления местных функций - советам графств. В более мелких единицах административно-территориального деления США - таунах, тауншипах, виллиджах, муниципальных корпорациях - действует самоуправление. Но и в этом случае центральной властью и властями штатов осуществляется контроль за проведением в жизнь муниципалитетами федеральных законов и законов штатов. В частности, существует практика обжалования действий муниципалитетов не только в органы судебной власти, но и в порядке административной юстиции, т.е. в юрисдикционные органы соответствующих министерств.

Если взять европейские страны, то, например, во Франции мэр, избираемый местным советом, не только выполняет функции управления местными делами, но и имеет государственные обязанности. В части исполнения последних он подотчетен администрации департамента - вышестоящего звена административно-территориального деления. В Швейцарской Конфедерации, где достаточно развита общинная автономия, законодательно закреплена возможность административного воздействия на общинные дела в форме юридического контроля за соответствием государственному и кантональному законодательству нормативных актов, принимаемых органами самоуправления общин, и даже посредством прямого вмешательства в их деятельность и контроля за целесообразностью и своевременностью принятия тех или иных мер. В ФРГ существуют правительственные округа, которые реализуют на местах государственные задачи и осуществляют государственный надзор за местным самоуправлением.

Тем не менее, как бы ни была встроена система управления на местах в общегосударственную систему, во всех демократически развитых странах она имеет главную отличительную особенность: широко развитые формы участия населения в решении местных вопросов как посредством представительной демократии, так и прямого волеизъявления через местные референдумы, опросы и т.д. Примечательно, что в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. подчеркивается, что право самостоятельно решать на местном уровне часть публичных дел реализуется органами местного самоуправления прежде всего в интересах населения и осуществляется "советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования и могущих иметь исполнительные органы, несущие ответственность перед этими советами". На всех уровнях местного управления, не только там, где функционирует самоуправление, но и где действует система децентрализации, значительными правами наделены местные представительные органы, через которые обеспечивается влияние общества на местную бюрократию. Причем за исключением нескольких человек, избранных в исполнительные органы, члены советов или собраний участвуют в их работе безвозмездно, без отрыва от своих обычных занятий. Тем не менее быть избранным в местный совет или собрание - почетно. Бывший премьер-министр Великобритании Джон Мэйджор в свое время был депутатом местного совета лондонского района Лэмбинг и считал это хорошей школой.

Таким образом, исходя из главного критерия местного самоуправления - участия населения в принятии управленческих решений на местах, можно ли сказать, что у нас в России существует местное самоуправление? Скорее нет, чем да. Практически повсеместно местные представительные органы мало кого представляют и не только не контролируют деятельность местных администраций, но часто являются де-факто структурными подразделениями этих администраций. Кроме того, в большинстве субъектов Российской Федерации местные советы избраны лишь на уровне городов и административных районов. Что касается более низкого уровня - сельских или внутригородских территорий, то здесь, как правило, никаких представительных органов не избирается, а вся власть осуществляется назначаемым сверху администратором. Многие субъекты Российской Федерации устройством власти скорее напоминают страны третьего мира, когда внешне вроде бы гарантируется местная демократия и участие населения в принятии решений, но, по сути, с помощью избирательной системы и манипуляций на выборах, осуществляется авторитарная власть местных руководителей. Так, в Зимбабве вожди племен посредством выборов становятся местными администраторами, а в составе муниципальных районных советов также обеспечивается присутствие старейшин и племенных вождей.

Итак, если сравнивать нынешнее состояние организации российской власти на местном уровне с мировым опытом, то неизбежно напрашиваются два вывода. Первый: с самого начала в 1994 г. муниципальной реформы мы, как всегда, принялись "изобретать велосипед" и в результате изобрели телегу начала XIX века, пытаясь в современном обществе реализовать отжившую полтора столетия назад общественную теорию самоуправления и полностью отделить от системы государственной власти весь уровень властных полномочий ниже субъекта Федерации, отнеся его исключительно к категории местного самоуправления, а не к местному управлению. И второй: с точки зрения организации непосредственно самоуправления как важнейшей функции реализации гражданских прав населения мы находимся где-то на уровне Зимбабве.

Преодолеть этот системный кризис будет нелегко, поскольку он порожден системой, имеющей несколько степеней защиты. Здесь и ментальность основной массы людей, пока неспособных осознать себя гражданами, и ментальность управленцев, постоянно воспроизводящих, даже в молодом поколении, схемы централизованной системы советского периода, и лоббизм "удельных князей".

Тем не менее этим придется заниматься, поскольку лимит отсрочек исчерпан. Анархия и произвол, отсутствие государственной дисциплины обрекают любые социально-экономические программы на неудачу, превращают в бессмыслицу любую производительную деятельность. И рассматривать внесенные президентом в Государственную Думу законы, в том числе об изменении ряда статей Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", можно лишь как первые шаги, связанные с восстановлением государственного управления в стране.

Процессы глобализации, свободное передвижение капитала и интеллектуальных ресурсов превратили проблему привлекательности того или иного общества в существенный фактор его конкурентоспособности. Надо честно признать, что мы с вами живем в искаженной, неблагополучной, непривлекательной по мировым стандартам среде. Это, к сожалению, касается не только экологии, но и психологического климата. И нам никогда не построить нормального, пригодного для жилья дома, никогда не построить гражданского общества в современном значении этого слова, если в ближайшие десять лет мы не преодолеем главный раскол - пропасть, выросшую между народом и властью. Для этого необходимо переосмыслить взаимоотношения общества и власти, придать им новую созидательную энергию. Это возможно только в том случае, если власть на всех уровнях будет очищена, то есть вернется в русло законов, и очеловечена, то есть настроена на гармонизацию социальных отношений и экономических интересов всех слоев общества. Авторитет власти должен оберегаться как сверху, посредством действенного контроля, так и снизу, через совершенствование системы выборов и дальнейшее развитие независимых от государства механизмов общественного контроля.

Мне уже неоднократно доводилось говорить и писать о том, что нынешняя система выборов несовершенна, поскольку не учитывает реальной степени отторжения народа от власти и не преодолевает, а скорее усиливает уже существующий раскол. Даже на выборах районного уровня, не говоря уже о городских или областных, избиратели практически ничего не знают о своих избранниках и руководствуются довольно туманными, порой чисто внешними представлениями об их достоинствах. Причем эти же избиратели удивительно остры и точны в суждениях об односельчанах, вообще о людях своего круга, и о тех, с кем им доводилось сталкиваться в жизни, а не по ходу предвыборной кампании. Выбор, сделанный по ходу жизни, всегда оказывается более точным.

Совершенствуя систему выборов, мы, естественно, должны учитывать особенности российской ментальности. Повсеместные прямые выборы - отнюдь не священная корова демократии. Демократия - это школа, а в школе перескакивание через несколько классов кряду не всегда оказывается полезным. К примеру, в Соединенных Штатах Америки, где демократию выращивают уже не первое столетие, на систему прямых выборов не перешли до сих пор. И ничего, не смущаются.

Зато у нас после восьмидесяти лет советской власти и прямые выборы, и местное самоуправление, и вообще демократию ввели одним махом. Упустили из виду, что демократия вообще тонкая штучка, причем тонкость эта не в последнюю очередь проистекает из способности инициативного меньшинства навязывать свою волю большинству. Звучит вроде бы цинично, но еще циничней делать вид, что она не обладает этим замечательным свойством - в особенности у нас, в наших поселках, райцентрах и городишках (да и не только там), где инициативным меньшинством все чаще и все активней выказывают себя организованные сообщества неформального толка.

Выход один - в реформе государственного и местного управления пройти между Сциллой и Харибдой: не допустить разъединения страны на самодостаточные независимые от Центра территории и усиления центробежных тенденций, с одной стороны, и не поддаться соблазну восстановления жесткой централизованной системы управления - с другой. Исключительно важными для достижения этой цели являются те решения, которые будут заложены в фундамент власти - в местное звено управления.

Отдавая на откуп субъектам Федерации контроль за деятельностью местных властей, мы можем оказаться перед угрозой образования территориальных автаркий. Как свидетельствует мировой опыт, даже в странах развитого федерализма, таких, как США и ФРГ, центральная власть достаточно эффективно вмешивается в деятельность местных властей, обеспечивая тем самым реализацию общенациональных задач и целостность управления. Кроме того, на уровне государства поддерживается деятельность общенациональных общественных объединений, представляющих интересы местных властей перед федеральной властью.

Усиление влияния Центра на местные дела в полной мере соответствует и нашей Конституции, которая относит не к компетенции регионов, а именно к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления". А в ст. 132 Конституции прямо говорится, что реализация органами местного самоуправления государственных полномочий "подконтрольна государству". Что касается положения ст. 12 Конституции о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то здесь чаще всего мы имеем дело с неправильной трактовкой понятия местного самоуправления и подменой этим термином более широкого понятия организации местной власти или местного управления, о чем я уже писала выше. Безусловно, когда мы говорим о представительных органах на местах или о формах осуществления непосредственной демократии - собраниях, сходах граждан, - то никакой их соподчиненности по уровням административно-территориального деления быть не может. Именно это и заложено в Конституцию. Скорее нуждаются в исправлении те положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и законы субъектов Федерации, которые ввели столь общие принципы, что породили неуправляемость, отнеся исключительно к компетенции местного самоуправления управление всеми территориями в составе республик, краев и областей и тем самым подвесив государственную власть в правовом поле, а контроль за реализацией государственных полномочий на местном уровне полностью исключив из принятой во всем мире системы административного надзора и сведя к многолетним судебным тяжбам в ущерб интересам населения. Как писал древний мудрец, "воюют цари, а страдает народ". Нуждается в уточнении и понятие государственных функций на местном уровне в их современном значении.

Другая опасность - крен в сторону централизации как исключительной формы местного управления, уже доказавшей свою неэффективность в странах с авторитарными режимами, после смены которых неизбежно осуществлялся переход к принципу децентрализации и вовлечению населения в управление на местах. Ведь если государство, особенно с протяженной территорией и большой численностью населения, не опирается на общественное содействие граждан, оно неспособно обеспечить ни реализацию общегосударственных задач, ни организацию разумной жизни людей. Не случайно, когда территория Московской Руси распространилась за Урал, один из самых авторитарных правителей в нашей истории, Иван Грозный, провел первую земскую реформу и уже в середине XVI века применил принцип децентрализации управления, передав земским мирам - территориальным общинам - существенную часть государственных функций на местах и практически все полномочия по решению сугубо местных задач.

Поэтому одновременно с программой повышения эффективности управления государством должна реализовываться программа построения в нашей стране гражданского общества. Скажу резче: построение современного гражданского общества должно быть признано одной из приоритетных государственных задач. Это прозвучало бы парадоксально в любой другой стране мира, но только не в России, где большинство перемен в политическом и общественном климате инспирируется сверху. Бесполезно спорить о том, хорошо это или плохо, - это есть, а значит, должно учитываться: власть в России либо развращает, либо воспитывает. Истекшее десятилетие в этом смысле стало временем одичания масс, временем прогрессирующей деградации нравственных устоев. Остается только удивляться запасу прочности, вложенному в русский народ, удивляться и радоваться его здравому смыслу и здоровым инстинктам, когда в пылу дискуссий в ходе президентской избирательной кампании о том, какой должна быть будущая власть, он выбрал единственно верный на сегодняшний день вариант ответа: власть должна быть.

Многолетний опыт участия в Российском земском движении подсказывает мне, что перемены к лучшему при таком повороте в общественном настроении очень даже реальны. Редкие периоды сплочения общества и власти в России всегда характеризовались мощным всплеском энергии, высвобождающим громадный творческий, созидательный потенциал нашего народа. Доверие государства к своим гражданам и доверие граждан к государству может стать прочным фундаментом всей российской государственности. Мы не просто обречены жить в "общем доме". Мы обязаны сделать все, чтобы этот дом стал уютным, теплым и светлым.