Как реформировать Совет Федерации

РЕФОРМА Совета Федерации поставлена в повестку дня. То, что с соответствующей законодательной инициативой выступил президент, да еще в качестве одного из первых шагов, обозначив таким образом обновление политического курса, носит знаковый характер и делает действительное изменение на этот раз достаточно вероятным.

Политическая борьба по вопросу о том, как формировать Совет Федерации, имеет недолгую, но изобиловавшую драматическими поворотами историю.

11 октября 1993 г. был опубликован указ президента о проведении всеобщих прямых выборов в Совет Федерации - по два представителя от каждого региона. Это в точности соответствовало положению статьи 95 Конституции, уже одобренной Конституционным совещанием и 15 октября вынесенной на референдум, который был назначен на 12 декабря. В ночь на 8 ноября, накануне окончательной публикации проекта Конституции, в ее 95-ю статью рукой президента было вписано: "по одному представителю от представительного и исполнительного органов государственной власти" (этот текст позднее был опубликован в факсимильном варианте). Можно только догадываться, какая подковерная борьба шла в Кремле в горячие осенние дни 1993 г. и как назначалась цена за лояльность региональных элит. Но в то время мало кто обратил внимание, что вставка президента явно противоречит записанному в главе об основах конституционного строя принципу разделения законодательной, исполнительной и судебной властей.

В 1993 г. Совет Федерации был избран по указу. В Федеральном собрании, приступившем к работе в 1994 г., с самого начала встал вопрос о новом законе. Думский законодатель попытался снять или хотя бы смягчить противоречие, заложенное в самой Конституции, при помощи формулы: выдвигают кандидатов поименованные органы власти субъекта, а выбирает народ. Соответствующий закон был в 1995 г. принят Думой, одобрен демократически избранным Советом Федерации, но отклонен президентом. Тогда Дума первого созыва в преддверии своего роспуска и новых выборов вместо того, чтобы попытаться преодолеть вето президента, поддалась прямому политическому шантажу (не будет закона о формировании Совета Федерации - не будет верхней палаты - вновь избранная Дума, представляющая лишь часть парламента, лишится легитимности), уступила нажиму и согласилась с одним из худших вариантов - простым совмещением постов двух главных региональных руководителей с членством в Совете Федерации.

Так возникло учреждение, подобного которому не было дотоле в истории мирового парламентаризма. Запоздалые попытки оспорить закон в Конституционном суде успеха не имели. Судьи не захотели быть крайними в опасном политическом споре и не без лукавства ответили: вы - законодатели, меняйте закон, если вы с ним не согласны. Однако соотношение сил делало всякую попытку законодательным путем изменить порядок формирования Совета Федерации бесперспективной. Между тем вошедшее в силу решение имело целый ряд негативных последствий.

Во-первых, присутствие столь мощной когорты региональных руководителей исполнительной власти в верхней палате парламента не только ограничило самостоятельность законодательного органа, но и поставило федеральный законодательный процесс под контроль губернаторов и президентов республик, ущемило также и другой конституционный принцип - верховенства федерального закона на территории страны.

Во-вторых, подвергся искажению сам смысл выборов в региональные органы власти. Выбирая губернаторов и членов законодательного собрания (из числа которых впоследствии будет избран его председатель), избиратели в первую очередь дают им мандат на осуществление одних, весьма важных функций, физически несовместимых с выполнением иных, не менее важных функций на федеральном уровне.

В-третьих, в силу этого члены Совета Федерации не могут заниматься постоянной, профессиональной работой. Даже во время коротких посещений столицы региональные руководители вынуждены разрываться между высокими кабинетами, где они решают неотложные местные вопросы, и участием как в законодательном процессе, так и в ответственных кадровых назначениях. При таких обстоятельствах ключевая роль в подготовке и определении позиций Совета Федерации по законам и иным вопросам переходит к его аппарату, работников которого никто не избирал.

В-четвертых, руководители исполнительной власти в регионах автоматически получают депутатский иммунитет, что ставит их в привилегированное положение по отношению к федеральным министрам и выводит из-под юрисдикции следственных органов, суда и прокуратуры. Это недопустимо по отношению к лицам, распоряжающимся движением больших материальных и финансовых потоков, принимающим кадровые решения и т.д. Чрезмерная защищенность открывает путь различным злоупотреблениям: не случайно некоторые бывшие губернаторы после утраты статуса были привлечены к уголовной ответственности. Факты о нарушениях, творимых действующими президентами и губернаторами, систематически появляются в печати, но Фемиде приходится дожидаться своего часа.

Таким образом, Совет Федерации при существующем порядке его формирования не может рассматриваться ни как полноценная палата парламента, ни как отвечающий конституционным принципам институт федерализма. Это в первую очередь инструмент давления региональных элит на федеральные государственные структуры.

Было бы несправедливо конечно выносить в целом отрицательную оценку деятельности Совета Федерации в последние годы и опрометчиво соглашаться с теми, кто предлагает сделать наш парламент однопалатным. Совет Федерации в 1996-1999 гг. в известной мере сдерживал политический экстремизм национал-коммунистического большинства в Думе (что при новом раскладе сил в ней, по-видимому, становится менее актуальным), ограничивал некоторые произвольные действия верховной власти (хотя в условиях постоянного с нею торга делал это непоследовательно и нерешительно) и представлял, хотя подчас и в гипертрофированном виде, интересы субъектов Федерации (поскольку они могли быть совмещены с интересами элит). В федеративном государстве последнее особенно необходимо. Надо только развести это представительство и текущее руководство делами региона.

Правительство в России - единственный европеец, говорил когда-то Пушкин. И хотя за почти два века число политических субъектов, не чуждых европейским по происхождению ценностям свободы и демократии, прав человека и т.д., возросло, основная нагрузка в утверждении и защите этих ценностей ложится все же на федеральное законодательство, при всех его дефектах и прорехах. Авторитарные тенденции проявляются и на федеральном, и на региональном уровнях, но в регионах они действуют жестче и злее. Вот почему важно ослабить давление на законодательный процесс в Центре со стороны местных элит, ревниво оберегающих свою политическую монополию и тормозящих принятие законов, которые ограничивают своеволие бюрократии на местах и гарантируют права граждан.

Сторонники нынешнего порядка формирования Совета Федерации нередко ссылаются на пример германского бундесрата. Бундесрат, действительно, в чем-то напоминает нашу верхнюю палату, но сам он палатой парламента не является. В Конституции ФРГ бундесрату посвящена короткая глава, но в ней нет ни одного термина, относящегося одновременно к бундестагу и бундесрату (как не были объединены в парламент рейхстаг и рейхсрат в Веймарской конституции). Бундестаг - это и есть парламент. Что еще важнее, бундесрат как представительство правительств земель (кстати, без всякой добавки представителей от их ландтагов) участвует в законодательном процессе, но его функции по сравнению с нашим Советом Федерации ограничены. Правом законодательной инициативы располагает бундесрат в целом, но не его отдельные члены. Вето бундесрата на закон, принятое простым большинством его членов, бундестаг преодолевает простым же большинством. Поскольку германский президент не обладает правом вето, бундестаг, сравнительно легко преодолевающий возражения бундесрата, значительно свободнее в законотворчестве, чем Государственная Дума. Наконец, бундесрат, в отличие от Совета Федерации, не обладает исключительным правом решать вопросы войны и мира, использования войск за пределами германской территории, утверждать введение военного и чрезвычайного положения, осуществлять кадровые назначения (за исключением половины судей Конституционного суда).

Вывод из этого заключается не в том, что следует сузить права Совета Федерации, а в том, чтобы привести порядок его формирования в соответствие с этими весьма широкими правами. Конечно, лучше всего было бы исключить из Конституции строчки, вписанные Борисом Ельциным, и избирать членов Совета Федерации так же, как депутатов Думы, соблюдая равное представительство субъектов Федерации, независимо от численности их населения, то есть примерно так, как это происходило в 1993 г. Но изменение Конституции - процесс долгий, сложный и чреватый непредвиденными последствиями. Поэтому решение, предлагаемое президентом, - изменить закон о формировании Совета Федерации, оставаясь в рамках действующей Конституции, - представляется разумным и своевременным.

Законопроект, внесенный президентом в Думу, предусматривает два позитивных изменения: ликвидацию представительства исполнительной власти в законодательном органе и работу членов верхней палаты на постоянной, профессиональной основе. В результате президенты республик и губернаторы будут лишены неприкосновенности, что, по-видимому, представляет один из главных мотивов президента в общей его установке на ограничение автономии политических субъектов. Все это можно было бы безоговорочно поддержать, если бы законопроект был свободен от серьезных дефектов, в том числе необоснованных уступок региональным элитам.

Главный из этих дефектов - непрямые выборы членов Совета Федерации. Это существенно снижает авторитет палаты и сохраняет немалые возможности для региональных элит направлять туда управляемых людей. Мы видели, сколь велико было влияние губернаторов даже на всеобщих, прямых выборах в Думу в мажоритарных округах. Получить сходные результаты в законодательных собраниях субъектов Федерации в большинстве регионов, контролируемых первыми лицами, будет еще проще.

По имеющейся у меня информации, в одном из первоначальных проектов закона, прорабатывавшегося в президентских структурах, предусматривались всенародные прямые выборы в Совет Федерации. Если это так, то изменение, произошедшее до передачи законопроекта в Думу, можно рассматривать как совершенно необоснованную уступку со стороны президента, ибо слишком важны функции верхней палаты, чтобы их отправляли назначенцы. Впрочем, расчет, возможно, сделан на то, что людей, перешедших на постоянную работу в Москве и утрачивающих связи с делегировавшим их органом, с местной политической средой, можно будет не без помощи благ, предоставляемых ведомством преемников Павла Бородина, как говорил папаша Мюллер в известном фильме, перевербовать. С общественной же точки зрения, обозначив известное продвижение вперед, президентский проект, вводя двухступенчатые выборы, делает очень большой шаг назад. Напомню, что, когда через Думу продавливался ныне действующий закон, депутатов привлекали тем, что члены Совета Федерации будут проходить процедуру хотя и непрямых, но всеобщих выборов.

Но и помимо непрямых выборов, предусмотренных законопроектом, многие содержащиеся в нем решения представляются неудовлетворительными.

Во-первых, ущербна вся процедура выдвижения кандидатов. Кандидатуры представителя от законодательного органа вносит председатель этого органа, от исполнительного органа - высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации. Если в первом случае еще допускается факультативная, не обязывающая и не формализованная процедура, предшествующая внесению ("с учетом мнения┘ групп депутатов"), то во втором решение вообще принимается единолично. Внесение кандидатур со стороны депутатов или тем более граждан не предусмотрено, то есть выбирать депутаты могут только из ассортимента, установленного теми лицами, которые ныне входят в Совет Федерации.

Во-вторых, хотя при доработке законопроекта исчезло присутствовавшее ранее в нем упоминание, что может вноситься и одна единственная кандидатура, по букве его безальтернативные выборы, которые законодатель тщательно выкорчевывал во всех избирательных законах, не исключаются.

В-третьих, совершенно неясно, как будут осуществляться внесение кандидатур и выборы, согласование позиций в тех субъектах Федерации, где законодательный орган состоит из двух палат.

В-четвертых, возможность досрочного отзыва снижает и без того весьма проблематичную независимость членов Совета Федерации.

В-пятых, неясно, почему для членов Совета Федерации установлен возрастной ценз в 30 лет (в Думе - 21 год). Норма эта не очень вредна, но неразумна, так как вводит статусное различие между парламентариями обеих палат. Возникает вопрос: реализация каких функций Совета Федерации требует большего жизненного опыта, чем у депутатов Думы?

На всем тексте законопроекта лежит печать спешки, недоработок. Чего стоит один только прием, впервые встретившийся мне в законодательной технике: субъект законодательной инициативы, представивший законопроект и учитывающий, что его принятие потребует изменений в иных законодательных актах, не представляет проекты поправок в эти акты, а вписывает в текст закона поручение самому себе "представить предложения".

Большинство отмеченных изъянов законопроекта можно поправить внесением поправок между первым и вторым чтением. Но что поправить уже будет нельзя, так это главное - концептуальный подход, предусматривающий непрямые выборы, а потому оставляющий Совет Федерации во власти региональных элит. Это и предопределяет ограниченную полезность данного проекта. Чтобы реформа была глубокой и действительно решала важную проблему российского парламентаризма и, более того, проблемы единства России, повышения роли федерального законодательства, лучше было бы принять за основу альтернативный законопроект, разработанный депутатами и экспертами "ЯБЛОКА" и восходящий к тому варианту закона 1995 г., который прошел через Федеральное собрание и был заблокирован президентом. Вариант, внесенный сейчас в Думу "ЯБЛОКОМ", тоже не свободен от недостатков. Поэтому оптимальный, на мой взгляд, вид требуемого закона излагается далее в некотором отвлечении от предложенного депутатам текста.

Первое и главное - члены Совета Федерации избираются на основе всеобщих, прямых и равных выборов тайным голосованием гражданами российских регионов по норме: два избранника от каждого субъекта Федерации. Возрастной ценз - 21 год. Поскольку Совет Федерации не подлежит роспуску, можно установить фиксированную дату выборов в году, привязав ее, возможно, ко дню выборов в Государственную Думу, если она не будет распущена досрочно.

Сторонники двухступенчатых выборов ссылаются на то, что в ряде демократических стран именно таким образом избираются члены верхней палаты. Их коронный довод - более ста лет в США сенаторов выбирали законодательные собрания штатов. Но в США губернаторы никогда не располагали таким контролем над законодательными собраниями штатов, как это научились делать наши губернаторы и президенты. Поэтому избраны у нас в большинстве случаев будут скорее всего люди несамостоятельные, зависимые если не от местного начальства, то от Кремля. И потом - не случайно американцы в 1913 г. приняли XVII поправку к Конституции, сделавшую выборы в сенат прямыми. После этого в ХХ в. значительно возросли политическая роль и влияние сената.

В законопроекте "ЯБЛОКА" предусмотрен демократический порядок выдвижения, который вместе с тем учитывает оговорку, вписанную Ельциным в Конституцию. Предложения о выдвижении кандидатов могут быть внесены избирателями в порядке самовыдвижения, а также партиями (зарегистрированными избирательными объединениями, блоками). В качестве кандидата может быть предложено любое лицо, обладающее пассивным избирательным правом. Затем производится сбор подписей в поддержку выдвинутых кандидатур. К этому следовало бы добавить альтернативный вариант - регистрацию через избирательный залог, уже опробованный на выборах в Думу. Зарегистрированные соответствующей избирательной комиссией предложения передаются в законодательный и исполнительный органы государственной власти субъекта Федерации, которым и принадлежит право выдвижения кандидатов. Законопроект содержит также важную норму, защищающую права меньшинства: Законодательное собрание и коллегиальный орган исполнительной власти (а при его отсутствии - собрание глав исполнительной власти административно-территориальных единиц региона) тайным голосованием формируют списки кандидатов, которые должны быть поддержаны не менее чем одной пятой членов соответствующей коллегии. Окончательный выбор делают граждане субъекта Федерации всеобщим голосованием, все правила и процедуры которого детально прописаны в избирательном законодательстве.

Виталий Третьяков назвал принцип формирования Совета Федерации, предложенный в президентском проекте, "сюрреалистическим". Я слишком хорошо отношусь к сюрреализму, открывшему новые возможности познания и отражения мира и по своей романтико-анархической природе чуждому всякому торгашеству, чтобы согласиться с такой оценкой. Если уж обращаться к литературным метафорам, я бы скорее назвал этот проект соцреалистическим: по чертежам, заданным правящей элитой, выстраивается недолговечная и неполноценная конструкция, отражающая лишь сегодняшнее видение задач дня.

Достаточно вероятно, что не только "яблочный", но и президентский проект встретит сопротивление тех сил, которые в настоящее время контролируют Совет Федерации, хотя им и предложено щедрое "отступное". Конечно, любые реформы лучше проводить при максимально широком согласии всех сил, действующих на политической сцене. Но в настоящий момент их соотношение таково, что реформу Совета Федерации можно провести, даже если в самой верхней палате она не получит достаточной поддержки. Главный вопрос - насколько глубока и последовательна будет реформа. Однако при любом варианте развития событий хорошо уже то, что проблема сдвинулась с мертвой точки.