Цели и условия

ИСТОРИЧЕСКИ Россия формировалась из княжеств, которые и были первой основой регионального деления. Реформы Петра Первого, включение в состав России новых территорий потребовали пересмотра территориального устройства страны. Это и сделала Екатерина Вторая, создав губернии.

Каждая крупная эпоха преобразований России не могла не затрагивать проблему регионального устройства. Так, среди пакета проектов реформ Александра Первого были и предложения Новосильцева по новому территориальному устройству страны в виде "наместничеств". Были предложения и у декабристов. Во время реформы 1861 года внимание сосредоточилось на местном самоуправлении.

Советский государственный социализм с его жестким административно-командным механизмом потребовал уменьшения размеров территориальных единиц - чтобы создать условия для тотального контроля.

Никита Хрущев, пытаясь реформировать сталинскую систему, сначала хотел создать крупные совнархозы. Но под давлением аппарата совнархозы "уменьшались", чтобы очутиться под пятой обкомов КПСС.

Распад СССР произошел по границам, проведенным еще Сталиным и слегка подправленным его преемниками.

Российская Федерация сделала две генеральные ошибки: приняла за основу советские границы субъектов внутри РСФСР и решила объединить субъекты Федерации с помощью федеративного договора. В итоге границы, созданные Сталиным для удобства командования, были заданы для эпохи реформ. А идея того, что регионы "создают" Россию, а не она формирует регионы, вообще воспроизводила, применительно к России, горбачевский новоогаревский договор.

Еще в советские времена бросалось в глаза несоответствие территориальных структур даже тем робким попыткам "внедрить" самостоятельность, которые предпринимались. Когда я предложил начальнику одного из ведущих отделов ЦК КПСС взять курс на укрупненные экономические районы (каждый - из десятка областей), мой собеседник сказал: "Да что ты предлагаешь? Ведь это будут блоки, сопоставимые с союзными республиками. Во главе таких блоков должны стоять члены или кандидаты в члены Политбюро, а это изменит его состав. У нас в Политбюро сейчас входят всего два лидера республик - и то забот по уши".

Основную проблему нынешней "региональной ситуации" я бы определил так.

Сегодня на региональном уровне достаточно возможностей, чтобы быть хозяином, но недостаточно условий, чтобы хозяин стал реформатором. Спрашивается, какой региональный рынок может развиваться на территории с населением в один-два миллиона человек? Какие эксперименты можно проводить в регионе, экономика которого в принципе не может жить сколько-нибудь обособленно?

Кроме того, сегодня у нас на региональном уровне недостаточно условий не только для местных реформ, но и для проведения федеральных реформ. Федеральные реформы должны "понравиться" местной власти, иначе их просто некому будет проводить.

В общем, вспоминаются "Три мушкетера" Дюма. Там Атос подводит итог одному разговору: "Для графа де ля Фер это мало, а для Атоса - много". Для почти бесконтрольного начальствования в своем регионе - много, для проведения настоящих реформ в своем регионе - мало. Для проведения общего (федерального) курса реформ - мало, для блокирования федеральных решений - много.

Почему возникла нынешняя ситуация? Как и все другое в наших реформах - это результат прежде всего первоочередной заботы об интересах бюрократии, постепенно и с огромным трудом превращающейся из правящего класса тоталитарного государственного социализма в правящий класс постиндустриального общества. Во-вторых, это результат болезненного процесса сделок федеральной и региональной бюрократии, которые и друг без друга не могут, и не хотят уступать друг другу самые лакомые куски. В-третьих, это следствие того, что в регионах преобладали аппаратчики, все еще входившие в КПРФ, а на федеральном уровне - аппаратчики, уже ощутившие преимущества жизни без контроля КПСС.

Результат: в Конституции нет раздела о регионах. Регионам на откуп передали все основные вопросы устройства власти в регионе. Это была своего рода плата Центра за принятие Конституции, за проведение выборов Думы и президента. Мысль проста: так уж и быть, в Центре "демократствуйте", как вам удобнее, а в регионе мы будем "демократствовать", как нам удобнее.

Все эти факторы сейчас изменились. Тревожиться за бюрократию уже не надо. Сложилось и какое-то единство интересов бюрократии Центра и регионов. И, наконец, представители КПРФ увидели, что они мало чем отличаются от "заклятых врагов" и что путь к "сотрудничеству" не заказан. Поэтому объективные условия для региональных реформ созрели (ситуация обострилась и положением в Чечне, и перспективой интеграции с Белоруссией).

В Чем должна состоять региональная реформа как часть общей стратегии России в XXI веке?

Первая ее идея - о новой региональной структуре России. Россия должна быть разделена на восемь крупных краев (земель): Север, Центр, Юг, Поволжье, Кавказ, Урал, Сибирь, Дальний Восток. Каждый край состоит из областей (и бывших краев), а также национальных республик. При этом два края будут своего рода объединением национальных республик - Поволжье и Кавказ.

Второе звено региональной структуры - области (края), республики и другие нынешние субъекты Федерации.

И, наконец, третьим звеном региональной структуры должен быть первичный уровень самоуправления: село, поселок, небольшой город, небольшой городской район.

Все остальные региональные звенья между областью и самоуправлением - не самостоятельны. Это значит, например, что мэром областного центра будет или сам глава администрации области, или назначенный им администратор. То же - в районах.

Вторая идея - четкое разграничение сфер. Никаких участков "совместного" управления. Все федеральное в регионах должно быть целиком в руках Центра. Зато должны быть свои участки в руках и области, и органов самоуправления. Целиком свои.

Сегодня главе администрации фактически передано командование не принадлежащими ему федеральными блоками данного региона - отсюда и разбухание его власти. А с другой стороны, есть масса каналов вмешательства "верхов" в сферы, отнесенные к компетенции области. Здесь нужен четкий порядок: Богу - Богово, кесарю - кесарево.

Третья идея - о механизме управления. Он должен быть и демократическим, и обеспечивать единство Федерации.

В свете этой идеи во главе краев должны стоять министры - члены правительства России. Их назначает президент. Единственное правило: таким министром можно назначить только человека, уже занимавшего пост руководителя одной из областей, входящих в этот край. Министр формирует министерство края, которое организует управление всем федеральным в крае: от армейского округа до земли и ее недр.

Руководство федеральным блоком в области сосредоточено в руках губернатора. Участок, отнесенный к компетенции области, - в руках областной Думы и премьера областного правительства (глава администрации).

Губернатора области назначает президент по представлению министра края. Но при этом назначении должны быть права и у области - хотя бы на отвод наиболее неприемлемых. Возможен такой механизм. Министр объявляет пять кандидатур в губернаторы. Одну имеет право отклонить глава областной администрации (премьер). Другую - областная Дума. Из оставшихся кандидатур министр и предлагает президенту губернатора.

Думу избирают граждане области.

Премьера (главу администрации области) избирает съезд выборщиков. Он включает всех избранных гражданами депутатов в области - депутатов органов самоуправления, депутатов областной Думы, депутатов Государственной Думы от области. При этом Центр должен иметь рычаги отклонения наиболее неприемлемых областных лидеров. Скажем, список выдвинутых кандидатов в премьеры тоже не может превышать пяти, и президент имеет право до двух из них вычеркнуть из бюллетеня, предложенного на голосование съезду выборщиков.

Максимум демократии должен быть на уровне местного самоуправления. Здесь избиратели прямо избирают мэра или старосту, депутатов советов самоуправления. Здесь они все знают и могут принимать правильные решения.

Во всем мире именно на этом уровне избиратели проходят главную школу демократии. И тот факт, что наша демократия имеет крайне неопределенное самоуправление, целиком определяемое региональными властями, - лучшее доказательство того, что здание нашей демократии не имеет фундамента.

ЧрезвыЧайно важно централизованно регламентировать основы власти и в областях, и в органах самоуправления. Например, установить, что в областных думах - один депутат от 10 тысяч избирателей, а в органах самоуправления - один от 100 избирателей. Невозможно иметь систему, где один глава местной администрации может быть избран при 25-процентной явке, а другой - вообще без учета какого-либо процента явки. Непонятно, почему одна областная Дума состоит из тридцати, а другая из сотни депутатов.

Края будут иметь столь широкие права, что если Белоруссия, например, решится идти на интеграцию - то и она будет удовлетворена. Сегодня перспектива стать субъектом Федерации для Белоруссии кажется "тесной". А тут она будет краем, аналогичным Кавказу или Поволжью - с тем же примерно объемом территории и населения.

Все мои соображения я рассматриваю как исходный материал для дискуссии. Хорошо знаю, что только реальный опыт позволяет сделать окончательный выбор. Но никакой опыт не даст материала для выводов, если в его основе будет лежать региональная схема, созданная для удобства командования страной и пронизанная все подавляющим контролем КПСС. Между тем мы пытаемся работать с этой региональной схемой и обрекаем себя на трату времени и сил.