Кнут и пряник для губернаторов

	Рисунок Вадима Мисюка

НОВОИЗБРАННЫЙ президент России находится сегодня в высшей точке своего влияния. Его предшественник на данном посту пользовался аналогичным авторитетом всего дважды: после августовского путча 1991-го и октябрьского 1993-го. В обоих случаях огромный потенциал был растрачен впустую с точки зрения позитивных реформ.

Перед Путиным стоит сложнейшая задача: трансформировать авторитет, вытекающий из итогов выборов, в положительный импульс для развития страны. Времени на ее решение ему отпущено гораздо меньше, чем Ельцину: слишком мала харизматическая составляющая личности Путина.

Единственный выход в этих условиях - в кратчайшие сроки принять ряд стратегических решений, способных дать достаточно быструю отдачу в ключевых сферах жизни страны. О каких сферах в первую очередь должна идти речь?

Вместе с почти неограниченной властью Борис Ельцин передал своему преемнику почти неуправляемую страну. Политика, осуществляемая президентом через проведение (либо подписание) им (либо его правительством) того или иного закона (указа), может быть легко перечеркнута губернатором (президентом) любого субъекта РФ посредством: принятия постановления либо (проведения через региональный парламент) закона, противоречащих вышеуказанному федеральному акту; контроля над региональными отделами федеральной исполнительной власти; влияния на подконтрольные губернатору (президенту) суды.

Какими бы продуманными и оптимальными ни были планы экономических реформ - при сохранении нынешнего положения дел они обречены на медленное удушение в объятиях губернаторов.

Трансформация федеративных отношений в России должна стать главным приоритетом в деятельности президента на ближайший период. Федеративная реформа при умелом и энергичном ее проведении позволит новому президенту достаточно быстро мобилизовать огромный управленческий ресурс, позволяющий уверенно осуществлять преобразования в других сферах, и в первую очередь в экономике.

Какие же решения стратегической важности должны быть приняты президентом в самом ближайшем будущем?

Реформирование Совета Федерации. Пока главы региональных администраций контролируют верхнюю палату, создание эффективной модели государственного управления невозможно. Смысл реорганизации достаточно очевиден: членство в верхней палате глав исполнительной власти любого уровня исключается как противоречащее принципу разделения властей; члены Совета Федерации либо избираются населением, либо делегируются законодательными собраниями регионов. Соблюсти букву Конституции (а заодно и сэкономить большие деньги) проще, пойдя по второму пути. т. е. обязав региональные парламенты избрать одного делегата от себя и одного - из кандидатур, предложенных региональными администрациями.

Данное решение принимается в форме нового закона о порядке формирования Совета Федерации, который, при энергичной поддержке президента, легко наберет в Думе 300 голосов, необходимых для преодоления вето верхней палаты.

Создание централизованной вертикали федеральных органов власти. Унаследованная от советских времен система двойного подчинения федеральных структур в регионах повсеместно ведет к "приватизации" этих структур губернаторами.

Централизация федеральных ведомств невозможна без поправок в законы о милиции, налоговой полиции и проч., устраняющих норму о согласовании с субъектами РФ начальников региональных подразделений этих ведомств. В то же время принимаются законы, регулирующие порядок создания регионами собственных структур (милиция общественной безопасности, налоговая служба и т.д.) в рамках компетенции субъектов РФ. Одновременно вводится административная ответственность за исполнение федеральными структурами незаконных распоряжений региональных властей. Прямой обязанностью федеральных министров становится обеспечение централизованного контроля за деятельностью региональных структур соответствующих министерств.

Реформа прокуратуры. Норму о согласовании с субъектами РФ региональных прокуроров отменить очень сложно, так как она содержится в Конституции. В результате региональные прокуроры сегодня являются самым грозным орудием в руках губернаторов-беспредельщиков. С целью изменения ситуации на базе нынешних Главных управлений прокуратуры (не играющих сегодня сколько-нибудь значительной роли) создается институт федеральных (окружных) прокуроров, которые наделяются всеми прокурорскими полномочиями, но вдобавок получают еще и право отменять распоряжения региональных прокуроров и применять к ним все виды взысканий. Такое решение полностью соответствует Конституции, которая предписывает Генпрокурору согласовывать назначение региональных прокуроров с субъектами РФ, а иных прокуроров назначать безо всяких согласований.

Реализовать это решение трудно, так как закон о прокуратуре, в который надо вносить поправки, является конституционным. Но нынешнее влияние президента, подкрепленное политическим маневром (см. ниже), делает задачу вполне выполнимой.

Создание механизма ответственности губернаторов. Президент наделяется правом отстранять от власти губернаторов за нарушения ими законов. При этом подобное решение президента может быть обжаловано в суде в четко оговоренный срок (например, не позднее чем через месяц после отстранения).

Реализация данного решения достаточно проста: внести соответствующую поправку в Закон "Об общих принципах организации государственной власти в субъектах РФ".

Все вышеописанные меры легко осуществимы при нынешнем уровне еще не растраченного авторитета нового президента (что должно вылиться в поддержку конституционного большинства Думы и не столь сильное сопротивление губернаторов). С другой стороны, эти меры не столь радикальны и сложны с юридической точки зрения, как, например, предложения о назначении губернаторов или укрупнении регионов.

Наиболее оптимальной формой осуществления вышеуказанных законодательных инициатив представляется внесение их в Думу в виде особого "президентского" пакета.

Неизбежное сопротивление, которое будет оказано данным инициативам со стороны Совета Федерации, можно ослабить, включив в пакет поправку к закону об общих принципах организации госвласти в регионах, отменяющую запрет на избрание губернаторов более чем на два срока. Такая поправка уже внесена в Думу Советом Федерации. Сегодня ее принятие крайне опасно, так как приведет к снятию единственного ограничителя всевластия губернаторов, который существует в действующем законодательстве. Однако в случае, если губернаторам будет закрыт доступ в законодательную власть и появится механизм их ответственности за нарушение законов, такая мера, как ограничение срока пребывания у власти, окажется избыточной. В пакете же с этими неприятными для губернаторов мерами такая поправка будет играть роль того самого "пряника", который, согласно известному принципу, всегда должен находиться в комплекте с "кнутом".

Добившись реального ограничения власти губернаторов, президент может приступить к реализации мер более долгосрочного характера.

Приведение региональных законов в соответствие с федеральными. Это достаточно сложная задача, требующая большой и длительной работы. Первое, чего нужно добиться, - это исключение противоречий между вновь принимаемыми региональными актами и федеральным законодательством. Сделать это можно, наделив региональные отделения Минюста (либо иного федерального органа) правом визирования законопроектов, принимаемых субъектами РФ в сфере совместного ведения. Закон, не прошедший процедуры визирования, является юридически ничтожным и не подлежит применению федеральными судами. Такой подход требует внесения поправок в ряд федеральных законов.

Что касается уже принятых региональных актов, то здесь необходима специальная работа правительства по созданию модельных законов, которые должны направляться в региональные парламенты в качестве приложений к особым президентским посланиям, имеющим не нормативное, а политическое значение. Выполнение регионами таких посланий должно учитываться при определении размеров финансовой помощи территориям, предоставлении им инвестиционных кредитов, включении их в федеральные программы и т. п.

Поддержка местного самоуправления. Проводником федеральной политики на местах может стать массовый слой "муниципалов" - должностных лиц, депутатов и активистов местного самоуправления. Этот институт - несмотря на все его недостатки - по своей природе является центростремительным, так как само его существование зависит от выполнения регионами федеральных законов. При Ельцине федеральная власть вела себя по отношению к местному самоуправлению крайне непоследовательно: дав жизнь этому важнейшему институту современной цивилизации, она затем лишила его источников существования, поставив в зависимость от произвола региональных властей. Между тем очевидно, что, отталкивая "муниципалов", "федералы" лишаются самого надежного союзника в регионах, оставаясь один на один с "регионалами", чьи интересы по определению центробежны.

Для возвращения утраченного доверия муниципалитетов к Центру этот последний должен в срочном порядке оградить местные финансы от грабительского подхода к ним региональных властей. Это необходимо не только для того, чтобы создать реальный противовес центробежным тенденциям на региональном уровне, но для мобилизации на поддержку федеральной политики такого важнейшего сегмента гражданского общества, которым сегодня является муниципальный актив.

Наделение представителей президента полномочиями по федеральному надзору. Федеральное присутствие в регионах нельзя будет считать устойчивым до тех пор, пока оно не получит закрепление в виде особого государственного института, призванного осуществлять контроль за реализацией федеральной политики в регионах. Сегодня уже для всех очевидно, что представители президента в регионах не способны справиться с этой задачей, так как не обладают соответствующими полномочиями и надлежащим статусом.

Между тем Конституция именует представителей президента полномочными. Исправить очевидное противоречие можно путем принятия федерального закона, наделяющего их реальными полномочиями, вытекающими из конституционной роли президента: правом обращаться от его имени к региональным органам власти с требованием прекратить нарушение федеральных законов, выступать на заседаниях региональных парламентов по законопроектам в сфере совместного ведения, представлять им послания президента и модельные законопроекты; координировать действия федеральных структур, гарантировать их независимость от региональных властей; осуществлять надзор за выполнением федеральных стандартов; обеспечивать конституционные гарантии прав граждан на местное самоуправление, выступать в роли арбитра в конфликтах между губернаторами и мэрами и т. п.

Впоследствии представитель президента может быть наделен правом контрсигнации (подписания наряду с главой администрации) законопроектов, принимаемых в сфере совместного ведения. Это позволит освободить Минюст от необходимости предварительного визирования законопроектов. Однако такая реформа, по-видимому, требует поправок в Конституцию либо принятия особого конституционного закона.

Создание системы федеральных округов. Лучший вариант - совмещение округов с зонами действия Главных управлений прокуратуры. В каждом регионе остается по одному представителю президента, но подчиняются они представителю с особым статусом, возглавляющему соответствующий округ (например, в чине генерал-губернатора). Указ "О полномочном представителе президента РФ в федеральном округе" от 13 мая предполагает иную схему, поскольку фактически прекращает полномочия действующих представителей в регионах. Таким образом возникает опасность, что окружной представитель президента, работая сразу в 12-15 регионах, просто не справится со своими обязанностями, а ранг заместителя не обеспечивает статуса, необходимого для работы с региональными органами власти. Тем не менее сделан серьезный шаг, недостатки которого могут быть исправлены в федеральном законе о полномочных представителях президента.

*══*══*

В действиях новоизбранного президента пока не видно того, что можно было бы назвать основным направлением прорыва. Сосредоточившись на задачах федеративной реформы, данное направление можно будет обозначить очень четко и в короткие сроки. Но для этого президент должен появляться в Думе не только по таким глобальным поводам, как ратификация договора СНВ-2. Между тем первый тревожный звонок уже прозвенел: крайне необходимая поправка, направленная на централизацию органов внутренних дел, прошла в первом чтении с перевесом всего в один голос.