Третья власть

ТРУДНО решиться "лезть в чужой огород" - в данном случае в проблемы третьей власти, - когда в стране достаточно высококвалифицированных юристов. Но коль скоро проблема третьей власти касается всех нас, то взгляд со стороны, надеюсь, будет не лишним.

Во время крестьянской реформы 1861 г. самодержавие понимало: не будет новых судов, не будет судебной реформы - не получатся и другие реформы. Куда, спрашивал один из царских реформаторов, пойдет жаловаться обиженный в ходе освобождения крестьянин? Поэтому реформа судебной системы в те годы с самого начала рассматривалась как обязательная часть всего процесса реформ. А что у нас?

Со времен Монтескье, а точнее, еще со времен античности, известен принцип разделения власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Одна создает законы, другая выполняет, третья проверяет. Чтобы народ был свободен, власть должна быть разделена на эти три ветви.

При этом главное - не только разделение, но независимость ветвей власти друг от друга. Все они получают мандат от общего источника власти - народа. В этом - суть демократии.

Советская система отвергала не разделение, а именно независимость. По Ленину, одни и те же трудящиеся в Советах и пишут законы, и исполняют их, и контролируют. Итогом такого подхода не могли не быть диктатура и тоталитаризм.

Поэтому понятна бурная реакция демократов на сообщение о том, что мэрия Москвы решила выплачивать от себя надбавку к зарплате судей. Впрочем, мэрию понять можно - зарплата судей действительно мизерная. Непонятно только, почему деньги нельзя было еще при составлении бюджета сразу отдать судебной системе, почему надо доброе дело укрепления судов реализовывать в советских традициях зависимости суда от исполнительной власти. Ведь, строго говоря, такая зависимость унижает всех. И городских законодателей - их как бы игнорируют. И исполнительную власть - она якобы так замазалась, что вынуждена подкупать судей. И судебную власть - какая же независимость, если подкормка идет именно от тех, от кого как раз и должны быть независимы.

Впрочем, московская история - только крайняя форма общероссийской картины зависимости судов от исполнительной власти: это и помещения для судов, и транспорт, и квартиры для судей, и дачные участки и т.д.

Помимо материальной зависимости есть еще кадровая сторона дела. Кто выдвигает судей и кто их назначает? И тут мы вновь обнаруживаем, что все изменения в отношении третьей власти, по существу, не вырвали ее из схем советской эпохи. Вот и ходит председатель суда к главе исполнительной власти...

Когда в прошлом веке судебную власть на какое-то время достаточно серьезно обособили от исполнительной, то считалось недопустимым, чтобы министра юстиции на вокзалах в губерниях встречали не только представители исполнительной власти, но и судебной. Однако как только исполнительная власть в Российской империи "оседлала" судебную, тут же появился порядок, при котором на перроне губернского вокзала при приезде министра юстиции выстраивались наряду с другими и чины в судейских мундирах.

Если говорить о нынешнем этапе реформ, одна из главных проблем - усиление третьей власти. Усиление по линии независимости: и от представительной, и тем более - от исполнительной власти. Независимости и по кадровой линии (назначение, снятие, карьера), и по линии материального обеспечения.

Размышляя о путях решения этих проблем сегодня, целесообразно обратиться к историческому опыту России. Наиболее остро стояли эти проблемы в период крестьянской реформы 1861 г. и в планах реформ Временного правительства в 1917 г.

До реформы 1861 г. суд в России был сословным. Судов было много: для помещиков, для мелкого чиновничества, для офицеров, для высших чиновников, для служащих царского двора и т.д. Суды были полностью зависимы от исполнительной власти. Они организовывались на средства полиции. Приговоры уездных судов предварительно представляли губернатору "на ревизию".

Судебная реформа последовала сразу же за крестьянской - в 1864 г. Суды объявлялись независимыми. Основой независимости стал принцип несменяемости судей. Ввели гласность судопроизводства, институт присяжных заседателей, адвокатов. И, наконец, была введена выборность первого звена судебной системы - мировых судей.

Мировых судей избирали органы местного самоуправления. Но право стать кандидатом на выборах имел только, во-первых, состоятельный человек (с собственностью не менее 15 тысяч рублей) и, во-вторых, имеющий соответствующее образование.

Состоятельность судей должна была быть одной из гарантий их независимости. Избиравшие судей органы местного самоуправления мало походили на нынешние, избранные при явке не менее 25% избирателей. Тогда орган местного самоуправления избирался не большинством, а представлял все сословия.

Контроль за мировыми судьями вел уездный съезд мировых судей - он рассматривал все жалобы.

Было введено различение дел по сложности. Более сложные дела рассматривал окружной суд. Над окружным судом создавались Судебные палаты.

Неудивительно, что в такой судебной системе мог появиться суд, который в 1878 г. оправдал Веру Засулич, покушавшуюся на градоначальника, а в 1885 г. во Владимирском суде дело ткачей было решено в пользу обвиняемых.

Потом - в процесе преодоления демократических элементов судебной реформы - самодержавие отказалось от многого. Так, в 1884 г. выборы мировых судей были отменены.

Под руководством Керенского - и как министра юстиции, и затем руководителя Временного правительства - была начата работа по усилению независимости судей в России. В центре внимания были четыре главных вопроса.

Во-первых, о несменяемости судей. Переход от самодержавия к республике неизбежно предполагал определенную чистку корпуса судей. Но принцип несменяемости этому противоречил. В то же время отказ от идеи несменяемости вызывал возражения. Поэтому был подготовлен проект временной приостановки несменяемости.

Во-вторых, российский опыт показал острые проблемы дисциплинарного суда над судьями. Скажем, когда речь шла о судьях, увлекавшихся азартными играми или алкоголем. Еще важнее была проблема сращивания судей с местной элитой. Дисциплинарный суд, предполагалось, мог бы перевести такого судью в другую местность. Но главное состояло в том, чтобы вырвать дисциплинарный суд из-под влияния исполнительной власти - прежде всего Министерства юстиции - и передать этот суд самим судьям.

В-третьих, исключительно серьезной признавалась проблема служебного роста судей. Судьи низшего уровня пополняли вышестоящие судебные органы. Но вопрос о том, кто именно из них получит повышение, оказался во многом в руках исполнительной власти. Царские министры юстиции - и Манасеин, и Щегловитов - настолько неуважительно относились к выборам судей для повышения, что старший председатель Московской судебной палаты Завадский заявил: наши выборы бессмысленны, так как некоторые назначения происходят даже до них. Но были и другие министры юстиции - Хвостов и Макаров, - которые прислушивались к мнению общих собраний судей по поводу кандидатов на освободившиеся места. Однако тут возникала другая проблема. Чем больше министр уважал судейские выборы в члены окружных судов и судебных палат, тем увереннее рассчитывали судьи на возможность повышения без прямой воли министра или начальника департамента министерства.

И, наконец, в-четвертых, обсуждался вопрос о самом Министерстве юстиции. Отмечали, что в Англии вообще нет министра юстиции. А во Франции, наоборот, министр юстиции командует повышением судей (и судами соответственно). В дискуссиях формировалась идея, что министр юстиции не начальник судей, а только глава прокуратуры.

Ни одна из разработок Временного правительства не была доведена до конца - само это правительство ушло, а советская власть в принципе не признавала идею независимости трех ветвей власти.

Я специально не касаюсь опыта других стран, так как, на мой взгляд, уже опыта дореволюционной России, опыта советского периода, опыта последних десяти лет достаточно для программы обеспечения независимости третьей власти.

Я не настолько самонадеян, чтобы вместо юристов предлагать такую программу. Но мне ясна недопустимость нынешней ситуации с независимостью третьей власти. Без независимости судов весь государственный механизм демократии работать не будет. И некоторые идеи предстоящей реформы третьей власти я мог бы предложить для обсуждения.

Во-первых, надо обеспечить полную материальную независимость третьей власти. Для этого заранее твердо определить процент отчислений от государственных доходов в пользу третьей власти. Она должна иметь свой бюджет. Судебная система должна иметь и свою собственность. Все "подарки" судам от местных органов должны идти в общий котел судебного бюджета и судебной собственности всей страны.

Во-вторых, вся судебная система должна организовываться сама. На нижнем уровне должен быть выбор мировых судей (если использовать старый термин, или народных судей - если использовать советский термин) непосредственно населением. При обязательной явке на выборы. И при необходимости для избрания судей не менее 50% голосов от общего числа избирателей (а не только голосующих).

После такого "сита" судья становится несменяемым на всю жизнь.

Съезд мировых судей района или города избирает судебные палаты регионального уровня. А федеральный съезд региональных палат избирает высшие органы судебной системы страны, включая Верховный суд.

В-третьих, специальные суды - арбитражные, военные и т.д. - избираются только как секции общей судебной системы.

В-четвертых, заседатели и присяжные судов формируются самой судебной системой независимо и от депутатов, и от мэров, и от губернаторов.

В итоге появится действительно третья власть, а не что-то частично зависимое от представительной власти, а частично - от исполнительной.

Чтобы завершить формирование судебной системы, нужна радикальная реформа прокуратуры - с появлением трех систем прокуроров, избираемых населением (народных); избираемых депутатами разного уровня (прокуроров представительных органов); федеральных (назначаемых президентом). Нужна и радикальная реформа всей системы следствия.

Но основа, исходное звено всей реформы третьей власти - реформа судебной системы. Будет независимый суд - быстро "вылетят в трубу" и плохие прокуроры, и плохие следователи. Депутаты всех уровней, все уровни администрации будут очень тщательно работать над законами, зная, что потом уже давлением на судей дело не поправить. Единственный способ воздействовать на судей - хорошее законотворчество.

Повторяю: я не хотел бы подменять юристов. Но как человек, заинтересованный в успехе реформ в нашей стране, я убежден, что без реформы третьей власти мы будем буксовать на всех участках.