Федерация в начале XXI века

СЕГОДНЯ очевидно, что во многом неудачи в проведении реформ в нашей стране связаны с отставанием в развитии федеративных отношений, несовершенством федеративного устройства страны.

Задача обеспечения устойчивого развития России в новом веке востребует определения стратегии развития страны в целом, политического режима в частности. Сегодня достаточно реалистическими выглядят сценарии, ведущие к возникновению трех различных моделей политического режима. Условно их можно назвать "застойной", "авторитарной" и моделью "управляемой демократии". В зависимости от той или иной модели будет определяться и форма государственного устройства.

"Застойная" модель основывается на попытках управлять страной привычными методами в рамках почти не меняющегося политического режима, установившегося в 90-е гг. Она предполагает фактически все оставить как есть в развитии федеративных отношений, надеясь на "саморазвитие федерализма".

"Авторитарная" модель - воплощение стремления резко повысить эффективность государства путем отказа от демократической составляющей и федеративного устройства страны. Переход к этой модели предполагает возврат к унитарному государству (Александр Солженицын) или какому-то симбиозу федеративных и унитарных элементов в государственном устройстве (вариант губернаторов Михаила Прусака, Евгения Савченко и Олега Богомолова, см. "НГ" от 25.02.2000).

Модель "управляемой демократии", или мягкий авторитарный режим, - это попытка консолидировать власть для завершения экономических реформ в стране путем создания режима личной власти президента страны и ограничения ряда демократических институтов и процедур. Эта модель уже начинает действовать, она фактически пользуется поддержкой большинства населения (от 60 до 80%), которое устало от хаоса (отождествляемого с демократией) и требует наведения "порядка".

Полагаю, что сегодня для России наиболее вероятна и приемлема модель "управляемой демократии". С одной стороны, она позволит уйти от смеси демократии, авторитаризма и анархии ельцинской эпохи, не позволившей кардинально решить ни одной важнейшей проблемы страны. С другой стороны, есть серьезные предпосылки, что это будет модель не азиатского, а скорее европейского типа, более похожая на личную власть президента Франции де Голля, чем среднеазиатские деспотические режимы (см.: С.Марков, "Манипулятивная демократия", "НГ", 02.03.2000).

Выбор той или иной модели развития как страны в целом, так и государственного устройства государства будет прежде всего определяться социальным заказом, но во многом зависеть и от личности президента страны.

Модель "управляемой демократии" предполагает не пассивное созерцание, а выработку новой концепции государственного устройства, которую можно условно назвать концепцией "централизованного федеративного государства".

Новая стратегия федеративного развития должна включать в себя постепенный переход от децентрализованной, асимметричной и договорной федерации к централизованной, симметричной и конституционной федерации.

Это предполагает следующие направления реформирования.

1. Восстановление единого конституционно-правового пространства РФ:

- приведение конституций и уставов субъектов РФ, а также их нормативно-правовых актов в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством;

- плавная замена договоров и соглашений между руководством России и субъектов Федерации федеральными и региональными законами, регулирующими сферу совместных предметов ведения и полномочий. Различного рода соглашения по конкретным социально-экономическим проектам должны подписываться в дальнейшем не на уровне федерального президента и правительства, а министерств и ведомств.

2. Сохранение и укрепление единого экономического пространства, экономическое выравнивание российских регионов, обеспечение минимальных социальных стандартов всем гражданам страны на территории субъектов РФ.

Эту задачу можно решить путем коренного реформирования межбюджетных отношений между Центром и регионами, перехода к бюджетному федерализму.

Этому должна способствовать стратегия одновременного и взаимосвязанного повышения централизации бюджетных ресурсов (доходов) и децентрализации "официальных" бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование.

В дальнейшем доля ресурсов, сосредоточенных на региональном уровне, должна постепенно увеличиваться при:

- соответствующем расширении официальных полномочий региональных и местных властей по их формированию и использованию;

- соблюдении жестких бюджетных ограничений;

- формировании конкурентной среды (единое экономическое пространство плюс демократические институты);

- оптимальном выравнивании бюджетной обеспеченности;

- максимальной прозрачности и стабильности системы межбюджетных отношений.

Одним из важнейших элементов новой системы межбюджетных отношений должно стать разделение налогов между различными уровнями (федеральным, региональным и местным) по принципу "один налог - один бюджет". Налоговые полномочия (перечень налогов) региональных и особенно местных властей (сегодня они составляют соответственно 13 и 8%) должны быть существенно расширены. (Данная концепция разработана А. Лавровым - зам. руководителя департамента межбюджетных отношений Минфина РФ.)

3. Обеспечение равных прав всем гражданам РФ независимо от территории, на которой они проживают.

Установление режима "управляемой демократии" на уровне федерального Центра не означает "феодальной вольницы" на окраинах. Бюджетная, конституционно-правовая и политическая асимметрия целого ряда субъектов РФ, режимы личной власти целого ряда региональных руководителей должны быть ликвидированы.

Но для этого необходимо ввести институт федерального вмешательства, позволяющий президенту отстранять от власти за грубое нарушение федеральных Конституции и законов руководителя субъекта Федерации.

На особый статус в дальнейшем могут претендовать только регионы, которые действительно нуждаются в особом режиме политического и экономического управления.

При сохранении сложноподчиненных субъектов РФ (автономных округов в составе краев и областей) необходимо в дальнейшем автономным образованиям, достигшим по всем параметрам уровня развития субъекта РФ, дать право стать самостоятельным субъектом Федерации (такая практика существует в федеративной Канаде).

4. Укрупнение субъектов РФ может быть только результатом достижения страной в перспективе социально-экономического благополучия. Сейчас необходима реальная поддержка межрегиональных ассоциаций социально-экономического развития путем добровольной передачи им части полномочий и финансовых ресурсов со стороны как федерального Центра, так и отдельных субъектов Федерации.

5. Режим "управляемой демократии" фактически не затрагивает ограничения демократических начал на уровне местного самоуправления. Напротив, он предполагает создание максимально благоприятных условий для развития самоуправления снизу как опоры для проведения экономической модернизации.

Для реализации перечисленных направлений реформирования федеративных отношений необходима прежде всего соответствующая законодательная база.

В начале укажем, что уже сделано в этой сфере.

За семь лет после принятия новой Конституции удалось с огромным трудом в конце 1999 г. принять два базовых федеративных закона: "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти в субъектах РФ". Такое запаздывание объяснялось нежеланием как части региональных элит, так и первого президента страны устанавливать "общие правила игры" для всех субъектов Федерации. Предпочтение отдавалось действиям по "праву сильного".

Принятие этих законов позволило:

- создать единый механизм разграничения предметов ведения и полномочий между Центром и регионами;

- закрепить первенство федеральных законов перед договорами и соглашениями с регионами;

- записать демократическую процедуру подготовки и принятия договоров и соглашений между Центром и регионами с участием не только руководителей исполнительной власти, но и законодательных собраний регионов и Совета Федерации;

- обязать все субъекты Федерации, ранее подписавшие договоры и соглашения с федеральным Центром, в течение трех лет привести их в соответствие с данным федеральным законом;

- дать право президенту РФ и правительству не продлевать договоры и соглашения, которые не соответствуют Конституции РФ и российскому законодательству;

- упорядочить и сбалансировать отношения между законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ;

- установить обязательным для регионов конституционное положение о том, что руководитель субъекта Федерации может быть избран не более чем на два срока.

Теперь тезисно о том, что нужно сделать.

1. При внесении изменений в Конституцию РФ необходимо:

- уравнять статус всех субъектов Федерации, оговорив возможность иметь некоторые особенности республикам РФ (тем самым снимется вопрос о принятия закона "О статусе субъекта РФ и порядке его изменения", крайне опасного в нынешних условиях);

- "раскассировать" часть совместных предметов ведения РФ и регионов, передав их либо федерации, либо субъектам;

- ввести "институт федерального вмешательства";

- вернуть выборный порядок формирования Совета Федерации и расширить его законодательные полномочия в сфере проблем, непосредственно касающихся регионов.

2. Перенести основную нагрузку на законодательное обеспечение разрешения бюджетно-экономических проблем федерализма.

В первоочередном порядке нужно подготовить и принять следующие законопроекты:

- о конституционных гарантиях обеспечения государственной целостности РФ;

- о процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

- о порядке приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами;

- об основах межбюджетного регулирования в РФ;

- об общих принципах государственной стратегии регионального развития;

- о стандартах бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

- о федеральных целевых программах регионального развития.

Вот первоочередные на 2000 г. меры решения "кричащих" проблем.

1. Восстановить демократические права и свободы в тех регионах, где они были попраны за последние годы.

Это можно сделать через срочное принятие федерального Закона "О конституционных гарантиях обеспечения государственной целостности РФ", где предусмотрен институт федерального вмешательства. В то же время я категорически против отказа от выборности губернаторов - это будет шаг назад к авторитарному и унитарному государству.

2. Добиться приведения нормативно-правовых актов регионов в соответствие с федеральной Конституцией и законодательством.

3. Провести "инвентаризацию" ранее подписанных договоров и соглашений, а также федеральных программ по отдельным субъектам Федерации и укрупненным регионам и выяснить следующее:

- реальная польза и для региона, и для Федерации;

- выполнение обязательств обеими сторонами;

- возможности издания федеральных законов, способных заменить эти договоры и соглашения.

4. Реально вывести судебные и правоохранительные органы из-под опеки субъекта РФ. Вернуться к исторической практике создания не только военных округов, включающих в себя группу субъектов Федерации, но и округов по другим направлениям (8 ассоциаций - 8 округов).

5. В связи с необходимостью стабилизации ситуации в Чечне и на всем Северном Кавказе ввести институт представителя президента РФ (или представителя федерального Центра, согласованного с Федеральным собранием) в этом кризисном регионе. Основная задача такого представителя - не посягая на права субъектов Федерации, координировать деятельность всех федеральных и региональных органов власти по стабилизации ситуации в регионе и реализации федеральной программы "Северный Кавказ" на 2000-2005 гг.

В нынешнем подчиненном состоянии институт представителя президента РФ в субъекте Федерации себя изжил. Полагаю, что нужно перейти в дальнейшем к институту представителя президента РФ в укрупненном регионе с широкими полномочиями координации всех федеральных структур, предварительно сократив число последних с 60 до 10-15. Это будет еще один институт, работающий на перспективу укрупнения регионов, и он не окажется вскоре подмятым региональными руководителями.

6. В мае этого года при проведении выборов губернатора Санкт-Петербурга провести референдум об объединении Петербурга и Ленинградской области, наиболее готовых к такому шагу, в единый субъект Федерации. Это станет другим регионам и их лидерам наглядным примером возможности и желательности укрупнения субъектов Федерации.

Следует также указать на ряд принципиальнейших вопросов, не имеющих вроде бы прямого касательства к Федерации, но оказывающих на нее огромное воздействие.

1. При сохранении двухпалатного парламента в РФ необходимо:

- поэтапное реформирование Совета Федерации с переходом на выборное начало;

- переход на пропорциональную систему выборов в Госдуму; это даст возможность сформировать нормальную многопартийную систему, при которой партии являются скрепляющей силой единого федеративного государства.

2. Россия должна оставаться в обозримой перспективе президентской республикой (но не суперпрезидентской). Выборы президента РФ должны оставаться прямыми. Всенародно избранный президент - важнейший фактор единства РФ.

3. Необходимо создание подлинно независимой судебной системы.

4. Необходимо проведение административной реформы, направленной на рационализацию и упрощение государственного аппарата, минимизацию системных причин коррупции.

5. Необходим постепенный переход в субъектах Федерации к смешанной избирательной системе в законодательные собрания. Это укрепит позиции федеральных партий в регионах и не позволит руководителям субъектов Федерации создавать "карманные" парламенты.

Таким образом, необходимо создать в первую очередь сильное государство с президентской формой правления и федеративным устройством, которое обеспечит эффективный механизм прямой и обратной связи между Центром и регионами, решительно повысит роль судов в разрешении конфликтов между ними.

Государство в период "управляемой демократии" должно осуществить переход к реальному бюджетному федерализму, когда действительная бюджетная самостоятельность субъектов Федерации сочеталась бы с полной ответственностью их властей перед избирателями за состояние дел в сферах их ведения. Это предполагает отказ федеральных властей от ряда перераспределительных функций и последовательную политику, направленную на самообеспечение большинства территорий, расширение их налоговых прав. Финансовая поддержка территорий должна осуществляться на основе сугубо объективных критериев, а не политической целесообразности.

Главным принципом федеративного устройства страны на период "управляемой демократии" должен быть принцип "централизации политической власти при децентрализации экономических полномочий регионов". В дальнейшем, если удастся довести до логического завершения реформы в России и создать предпосылки для перехода к "развитой демократии", возможен переход от централизованного к децентрализованному федерализму.

(Изложенные взгляды и оценки не являются официальной позицией комитета Госдумы по делам Федерации и региональной политике. - В.Л.)