России - имперскую федерацию

	Рисунок Вадима Мисюка

"Призрак бродит по России┘." Но не коммунизма, как в свое время по Европе, а укрепления государственной власти. Но если ранее инициаторами подобных инициатив выступали ученые либо отдельные политические деятели (например Владимир Жириновский с идеей губернизации России), то в настоящее время о необходимости реформирования российской государственности заговорили носители власти - губернаторы.

Так, широкий резонанс получили предложения Амана Тулеева, заявившего о необходимости сокращения числа субъектов РФ до 30-35. Причем укрупнить предлагается только края, области и автономии, а республики и города федерального значения объявляются "священными коровами". Губернаторы преобразованных таким образом краев и областей должны назначаться президентом и получить те же полномочия, что и руководители национальных республик.

Другой проект реформы властной системы представлен сразу тремя губернаторами: Михаилом Прусаком, Евгением Савченко и Олегом Богомоловым. Упрощенно их предложения можно свести к трем идеям: замена местного самоуправления на местное государственное управление, назначение глав субъектов Федерации (за исключением республик) президентом и реформа Федерального собрания (с ликвидацией Совета Федерации и создания вместо него совещательного органа - Государственного Совета либо формирования Совета Федерации путем выборов по мажоритарной системе).

Унитаризация государства или сохранение федерации - вот ключевая дилемма, от решения которой будет зависеть будущее новой российской власти. В обществе уже есть четкое осознание необходимости реформы. Но, прежде чем отвергать или поддерживать предложения очередного переустройства страны, нелишне будет ответить на несколько вопросов. Во-первых, что же такое федерация, в чем недостатки и преимущества этой формы устройства государства? Во-вторых, каким государством Россия была ранее и как она развивалась? В-третьих, чем нас не устраивает нынешнее положение вещей? В-четвертых, какие способы реформирования властной системы доступны и осуществимы?

Федерацией принято называть форму устройства государства, при которой его составные части (субъекты федерации) являются государственными образованиями и имеют собственные органы власти, законодательство, налоговую систему и пр. Федерализм представляет собой концепцию создания и функционирования двух параллельных уровней государственной власти, двух государственно-правовых систем, двух юрисдикций.

Если говорить о преимуществах этой формы государственного устройства, то нужно заметить, что федерация приемлема для стран, обладающих значительной территориальной протяженностью, неоднородным этническим составом населения, сложившимися производственно-хозяйственными комплексами в определенных территориальных границах. Федерализм выполняет функцию децентрализации публичной власти и тем самым формирует полицентризм, служащий действенной гарантией от распада "сложного" государства.

Формы образования федераций многообразны. Классический способ заключается в договорном объединении двух или более государств (государственных образований), осознавших некую общность целей и интересов. Это объединение представляет собой центростремительный процесс "снизу вверх". Именно так возникли старейшие из ныне существующих федераций - Швейцария и США. По такому же пути протекает интеграционный процесс в рамках Европейского союза.

Другой способ - присоединение территории другого государственного образования при заранее оговоренном сохранении за ней определенной степени самостоятельности. Так создавалась Германская империя (через постепенное присоединение десятков немецких государств к Пруссии Гогенцоллернов).

И, наконец, третий способ образования федерации - федерализация унитарного государства, то есть децентрализация "сверху вниз". Это может быть легализация федерации, когда Центр наделяет статусом субъектов федерации административно-территориальные единицы унитарного государства, достигшие определенного уровня институционального развития. Так было в постколониальных латиноамериканских государствах в XIX веке (Мексика, Боливия, Венесуэла, Колумбия, Аргентина др.), в Индии и Пакистане. К такой федерализации определенно подходит Великобритания. А может быть и так - реформирование унитарного государства на началах федерализма с целью упреждения неких центробежных тенденций или прямой угрозы распада единого государства. Примером может служить Босния, "федерализованная" на основе Дейтонского соглашения.

В отношении альтернативы федерации - унитарной формы организации государства можно сказать, что его сущность заключается в том, что составные части государства не обладают политической самостоятельностью. Региональные и местные власти действуют от имени и под контролем центральной власти, они являются только исполнителями. Иными словами, власть в унитарном государстве едина, и соответственно здесь существует только один уровень государственного управления.

Унитаризм более эффективен в государствах, не имеющих в своем составе больших территорий. Страна может ограничиться одним уровнем власти, если нет существенных различий (национальные, религиозные, культурные, экономические) между регионами. В этом случае Центр может своевременно и адекватно реализовывать государственную политику как на общегосударственном, так и на региональном уровнях. И все же крупные унитарные государства почти всегда вынуждены прибегать к таким институтам, как автономии, дабы избежать эксцессов централизации.

Россия исторически создавалась и развивалась как сильное централизованное государство. Одним из главных политических принципов великих князей, царей, а затем и российских императоров было использование жестких силовых методов для расширения государства, поддержания его единства и целостности. Именно так были вынуждены поступать правители России после падения монголо-татарского ига, когда Русь была раздроблена на десятки княжеств. Объединять множество территорий, обладающих различным экономическим потенциалом, разнообразными культурными традициями, пресекая при этом сепаратистские настроения, можно было только путем жесткого подчинения. Однако нельзя сводить использование силы лишь к военным и полицейским мерам (хотя и такие случаи нередки в истории, вспомним покорение Сибири, части Кавказа и Средней Азии), значительную роль играло применение средств дипломатического давления, культурной экспансии, религиозного воздействия.

Российское государство не смогло бы выжить и стать мировой державой без верховенства центральной власти. Несмотря на заигрывания с национальными окраинами (предоставление автономии Польше и Финляндии, а также Хиве и Бухаре), центральная власть сохраняла приоритет при решении всех наиболее значимых вопросов, а при неподчинении со стороны той или иной территории, как правило, использовала силовые методы.

Было бы заблуждением полагать, что Россия при царизме была только "тюрьмой народов". Она несла на "окраины" свою передовую культуру и хозяйственный уклад и сама воспринимала и использовала цивилизационные достижения принятых в состав империи народов. Мало того, Россия укрывала под сенью своего могущества слабые в государственном отношении этносы, которые испытывали угрозу ассимиляции или даже уничтожения со стороны их более сильных соседей (народы Армении, Грузии, Дагестана, Казахстана и др.).

Российская империя в условиях самодержавия была устроена на унитарных началах, это было предопределено и соответствовало уровню развития общественных отношений. Подданные империи были слугами царя, ни о каких гражданских и политических правах и свободах просто не могло быть и речи. В то же время, как только идея свободы, свержения самодержавия овладела сознанием народных масс, националистические движения стали одной из главных сил, разрушивших имперское государство. Народ потребовал предоставления элементарных демократических свобод, избавления от деспотизма, и оказалось, что унитарное строение несовместимо с такой политической практикой. Степень свободы личности в Российской империи оказалась в тесной корреляции с выбором формы организации государственного устройства.

Известный русский правовед Николай Алексеев отмечал, что "правда национальной политики большевиков сводится к тому, что ими практически поняты и своеобразно использованы те центробежные силы, которые обнаружились в результате крушения Российской империи в 1917 году┘ большевики пошли здесь путем приспособления, которое в то же время не означало отказа от единства России". Таким образом, создание федерации стало способом интеграции бывших частей империи, восстановления единства государства. В то время объединение "под знаменами" федерации было единственной альтернативой энтропийного сценария.

Создателей и руководителей советского государства сейчас принято критиковать, с одной стороны, за практику этнофедерализма, за республиканизацию национальных окраин, а с другой - за то, что фактически федерации СССР и РСФСР оказались формальными. Но это скорее эмоции, а не здравый анализ. Советский федерализм во многом действительно являлся фикцией. Сталин достаточно быстро сумел возродить унитаристскую традицию. Назначаемых царем губернаторов сменили "рекомендуемые" ЦК партии первые секретари. Однако чтобы возродить и сохранять единое государство, его следовало назвать федерацией и даже учредить соответствующие институты. Объявить в годы Гражданской войны о воссоздании унитарного государства означало полностью оттолкнуть от себя чрезвычайно мощную и влиятельную силу - националистические и сепаратистские движения. Поражение белых было обусловлено, помимо прочего, искренним отрицанием его вождями роли и значения национальных и региональных факторов. Концепция права наций на самоопределение противоречила не только идее "единой и неделимой России", но и доктрине пролетарского интернационализма. Поэтому модель устройства государства, которую теперь принято называть квазифедерацией, была не только единственно возможной в тех условиях, но и необходимой. Это помогло продлить жизнь российского государства в его старых границах (исключая Польшу и Финляндию, которые не удалось бы удержать при любых условиях) еще на 70 лет.

Итак, формально СССР был объявлен федерацией. Но фактически, как и Российская империя, он был унитарным государством. В чем проявлялся этот унитаризм? Обозначим четыре ключевых элемента. Во-первых, коммунистическая идеология. Во-вторых, централизованная партийная система и система Советов. В-третьих, плановая экономика. И, в-четвертых, концепция слияния наций и народов в новую историческую общность - "советский народ".

Но при этом объективная необходимость контролировать и управлять процессами в республиках и автономиях вынуждала культивировать лояльные национальные элиты. Отсюда "национальные кадры", "национальные квоты" и пр. Можно понять и причину выделения "искусственных" (поначалу) национальных образований - это не просто перегиб, но своего рода "страховка" на будущее. Лучше дать заранее, не дожидаясь, когда попросят, или, что хуже, потребуют. Вряд ли Сталин думал именно так, но он сделал то, что сделал.

Социально-экономический кризис в Советском Союзе породил новую "революционную ситуацию", когда народ потребовал реальных свобод - гражданских, политических, экономических. И на этот раз на вершине народного недовольства оказались националисты и сепаратисты, а власти страны не смогли им противостоять.

В России центробежные силы оказались не столь сильны, как в СССР, и их удалось унять ценой глубокой федерализации под общим лозунгом "Берите столько суверенитета, сколько сможете". Эта федерализация проводилась ценой неоправданных уступок Центра из-за шантажа со стороны политических элит ряда национальных республик. Отсутствовала необходимая мера в децентрализации власти, что привело к передаче республикам неоправданно широкого объема прав и льгот.

Но позитивные тенденции также были налицо - в противовес республикам (бывшим автономиям), уже вполне развившимся в политическом и институциональном отношении, был повышен статус административно-территориальных образований. Края, области, города федерального значения (равно как и все уцелевшие после "парада суверенитетов" автономии) стали полноправными субъектами обновленной Федерации.

Федерализация спасла Россию. Единое государство сохранилось, пусть и в несколько лоскутном виде. Но в то же время запущенный процесс федерализации, к сожалению, не был своевременно ни приостановлен, ни переведен в качественно иное русло. За минувшее десятилетие сформировалась система, сочетающая в себе не только федеративные и унитарные элементы, но и конфедеративные. Как же еще квалифицировать официальные декларации о "государственном суверенитете", "особом статусе", "ассоциированном членстве в Федерации" и "праве на выход из состава Федерации", нашедшие отражение в конституциях ряда республик? Кстати, ни одна федерация в мире не признает какого-либо суверенитета своих субъектов, а законодательство не предусматривает выхода субъекта из состава федеративного союза.

В ходе реформ 90-х годов регионы укрепились институционально: собственное законодательство, всенародно избранные главы исполнительной власти и представительные органы, кое-где даже самостоятельно формируемые суды.

В то же время не имеет смысла останавливаться на примерах противоречий региональных правовых актов и договоров с федеральными законами - это прекрасно известно. Равно как и многократно описаны и проанализированы все изъяны действующей Конституции, провозглашающей равноправие всех субъектов Федерации и при этом легализующей асимметрию федеративной системы и параллельное договорное регулирование внутрифедеральных отношений.

Все это создает основу для откровенного "торга" между Федерацией и субъектами. Как правило, этот процесс активизируется накануне очередных выборов.

Можно, конечно, утешать себя тем, что ситуация исправится сама собой. Но в действительности пора отбросить иллюзии. Такой "переходный период" может продолжаться еще достаточно долго. Да, федерализация спасла Россию в начале 90-х, но совсем не для того, чтобы она превратилась в конгломерат удельных княжеств и ханств, где строятся автократические режимы, нарушаются права и свободы граждан, а Центр безмолвно санкционирует творящееся беззаконие. То, на что приходилось закрывать глаза в период спасения государственности, больше терпеть нельзя. Конечно, возврат к унитарному устройству уже невозможен. Но насущно необходимо сменить приоритеты федеративного развития.

Наш нынешний "местечковый" или "удельный" федерализм ведет страну в тупик. Стержневой идеей реформы системы государственно-правового властвования на громадной территории, населенной множеством народов, позволяющей выстроить целостный образ будущего нашей страны и сформировать модель развития России на следующее тысячелетие, должна стать доктрина имперской федерации.

В наши дни слово "империя" принято употреблять, как правило, в двух контекстах. Либо при определении принципа создания крупных государств путем завоеваний и присоединений. Либо в сугубо отрицательном смысле для характеристики политических режимов в увязке с такими понятиями, как "гегемонизм", "экспансионизм", "милитаризм", даже "тоталитаризм" и т.п. (именно в этом смысле западные политологи именовали СССР "империей зла").

Подобные подходы представляются не совсем верными. Понятие "империя" в первую очередь является синонимом "державы". В самом общем смысле "империя" - это государство, исторически вобравшее в себя значительное множество других территорий, бывших ранее независимыми государствами или находившихся вне государственного бытия, и объединяющее их посредством универсальной идеологии, единой государственно-правовой и экономической системы и общей культурной парадигмы. Базовыми элементами имперских идеологий всегда были поддержание мира и стабильности, цивилизаторство и прогресс. Империя всегда распространяет свое влияние на другие государства, сочетая дипломатические и военные меры с экономической экспансией и экспортом идеологии. Но все же главная задача любой империи, если угодно, "идея империи" - это интеграция, объединение.

Современная Россия, будучи наследницей России царской и России советской, по-прежнему объединяет огромное число народов и территорий. Безусловно, общепризнанной идеологии, "национальной идеи" сейчас нет, а государственно-правовая система существенно фрагментирована. С другой стороны, несмотря на глубокий и затяжной кризис, сохранились каркас единой экономической системы и общая культурная и гуманитарная традиция. Экономика у нас теперь не плановая, а рыночная, но при этом степень ее централизованности по-прежнему высока. "Зацикленность" регионов на Центр удерживала многих из них от попыток выхода из состава Федерации.

Это означает, что центробежный процесс все же не принял необратимого характера. Государство едино и должно таким оставаться. Но это возможно только в том случае, если будет принят комплекс мер, направленных на укрепление единой государственности. При этом нужно ясно отдавать отчет в том, что "единая" для России значит "имперская". Как писал Иван Солоневич: "Империя российская была, остается и останется Империей┘" Россия может быть единым государством только как империя.

Переустройство российской федеративной системы на имперских началах означает в первую очередь признание абсолютного приоритета поддержания единства и целостности государства. Ради его сохранения и укрепления, возможно, придется отказаться от некоторых федеративных, а фактически конфедеративных институтов и практик. Многие просто не желают признавать, что исторический смысл российского федерализма состоит вовсе не в том, чтобы легализовать искажение единой государственности, а напротив, укреплять ее. Ради этого можно и должно жертвовать сомнительными приобретениями вроде "суверенитетов" республик.

Имперская федерация в России - это государство, в котором функционирует сильная центральная власть, гарантирующая в том числе и реальное равноправие всех субъектов Федерации. Это государство с централизованной системой исполнительной власти. Это государство, имеющее корпус законов, регламентирующих четкое разделение ответственности между Федерацией и ее субъектами. Это государство, в котором жестко пресекаются все проявления сепаратизма, включая посягательства на целостность единого правового пространства.

Что же необходимо для того, чтобы сделать наше государство имперской федерацией?

Первое - идеология. Выше уже были обозначены принципы реформирования российской федеративной государственности. Следует добавить, что одним из исходных элементов новой государственной идеологии должна стать концепция единой российской нации (россиян) и единой государственно-территориальной организации. Ее суть проста - ни один народ, проживающий на территории России, тем более ни один ее регион не может получить перспектив достойного бытия без России как единого государства, основанного на имперской традиции. Это должно быть прямо закреплено в посланиях президента, в концепциях государственной политики.

Безусловно, потребуется государственная программа, направленная на воспитание россиян, и в первую очередь молодого поколения на основе имперской идеологии в противовес заимствованию чуждых нашему национальному самосознанию западных (либеральных) культурных стандартов. Индивидуализм как идеология общества не способствует и не может способствовать его сплочению, тем более в кризисный период. Эти вопросы можно попытаться разрешить в ходе намечающейся реформы образовательной системы. Мы должны воспитывать патриотов империи, а не лавочников.

Второе - совершенствование законодательства. Это очень больной вопрос, поскольку важнейшие законы, регулирующие федеративные отношения, по заведенной практике, преодолевают Федеральное собрание годами.

Разработка и принятие новых законов должны быть увязаны с теми изменениями и дополнениями, которые могут быть внесены в Конституцию. Причем эти изменения не могут затрагивать основ конституционного строя, а призваны устранить пробелы конституционного регулирования, усиливая ответственность всех уровней власти и закрепляя верховенство Федерации.

Следует прописать в Конституции институт федерального вмешательства и законодательно регламентировать процедуры отстранения от должности глав исполнительной власти субъектов Федерации, роспуск региональных органов законодательной власти, введение прямого президентского правления. В любой федерации центральная власть имеет возможность воздействовать на субъекты. Принудительные меры, как правило, реализуются властями федерации в ответ на нарушение (а подчас саму угрозу нарушения) целостности конституционной системы, субординации в деятельности органов власти, отказ от выполнения решений федеральных органов каким-либо из субъектов федерации или внешний фактор, представляющий угрозу территориальной целостности одного из субъектов федерации.

Так, институт президентского правления должен найти применение в России не завтра, а уже сегодня. В Чечне заканчиваются боевые действия, ясно, что проводить выборы в этих условиях бессмысленно - население деморализовано, практически нет серьезных, не запятнавших себя соглашательством с бандитами политических сил, готовых взять власть. Оптимальным выходом стало бы введение прямого президентского правления в Чечне сроком на год с возможным продлением. Нельзя забывать и то, что назначение полномочного представителя федерального правительства в Чечне не обеспечено законодательной основой, проще говоря, его статус не определен.

В ближайшее время нужно урегулировать порядок принятия Федерацией мер по наведению конституционного порядка в том или ином субъекте. Не дай бог, чтобы возникла ситуация, сходная с чеченской, но федеральная власть должна обладать арсеналом правовых средств, позволяющих на законном основании использовать армию при подавлении мятежей, беспорядков. Требуется разработать или новую редакцию закона о чрезвычайном положении, или специальный закон о действиях федеральных органов власти в связи с неисполнением Конституции властями субъекта Федерации, в котором предусмотреть особый порядок применения силовых мер в таких ситуациях.

Особенностью российской федеративной модели может стать и предлагаемое усиление полномочий президента как гаранта Конституции России. До сих пор президент был лишен полномочий, позволяющих воздействовать на проявления открытого или латентного пренебрежения федеральным законодательством со стороны руководства субъектов Федерации.

Федеральный президент - персонификация федеральной власти - должен получить исключительное право оперативного применения силы в случаях нарушения федерального законодательства, посягательства на территориальную целостность России со стороны государственных органов и должностных лиц любого уровня власти.

Во-первых, крайне актуально наделение президента правом приостановления действия любых правовых актов субъектов (от конституций или уставов до постановлений) с последующим обращением в Конституционный или Верховный суды.

Во-вторых, необходимо управомочить федерального президента запускать процедуру "политической ответственности" региональных властей, позволяющую народу, проживающему на территории субъектов, реализовать свой "народный суверенитет". Следует наделить президента полномочиями по назначению региональных референдумов о досрочном прекращении полномочий законодательных органов и главы исполнительной власти. Там, где власть реализуется людьми некомпетентными или стремящимися удовлетворить свои собственные политические амбиции, именно президент должен предоставить народу возможность решить вопрос о доверии губернатору или законодательному органу.

В-третьих, президент должен получить право реального, а не формального контроля за положением дел в регионах. Представители президента в субъектах Федерации, выступающие сегодня как ритуальные фигуры, вполне могут получить право финансового и административного контроля за исполнением федеральных законов органами государственной власти регионов. В случае, когда губернатор отозван народом или отстранен от должности при применении мер федерального вмешательства, именно представитель президента должен осуществлять полномочия временного руководителя исполнительной власти субъекта Федерации.

Нельзя обойти и проблемы статуса субъектов РФ. Нет принципиальной необходимости немедленно пересматривать границы субъектов, которые сложились за десятилетия и стали нормой жизни. 89 субъектов Федерации - это не катастрофа. Так же, как и отдельные "привилегии" республик - никто не будет против сохранения в качестве государственного наряду с русским языка титульной нации или даже наличия республиканского гражданства. Однако предоставление права не перечислять большую часть налогов в федеральную казну или права помилования осужденных - явный нонсенс. Подобный подход к федеративному строительству должен уйти в прошлое.

Нельзя не обозначить и еще одну "болевую точку". В конце 20-х - начале 30-х гг. в РСФСР создавались национальные (позднее автономные) округа - административные автономии, призванные обеспечивать ускоренное развитие северных и сибирских народов, учет их национального своеобразия. Благая на первый взгляд идея и в советские времена была во многом формальной, а в наши дни превратилась в откровенную фикцию. Народ, давший наименование округу, сейчас, как правило, составляет не более нескольких процентов общей численности населения. Почти всю управленческую вертикаль составляют приезжие. Мало того, что продолжительность жизни коренных народов самая низкая в России, почти поголовное пьянство и нищета, государство переложило заботу о северянах на плечи откровенных временщиков. Выход здесь может быть один: убрать излишнюю надстройку в виде затратной и неэффективной системы государственной власти в округах. Она объективно себя изжила из-за отсутствия интеллектуальных, организационных и кадровых ресурсов на этом уровне (за исключением, конечно, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого округов, но, как мы знаем, исключения только подтверждают правило). Большинство нынешних автономий могут быть преобразованы в федеральные территории, управляемые из Центра, а коренные жители должны получать адресную федеральную помощь и поддержку. Причем нужно создавать у них системы самоуправления, поддерживаемые финансово Федерацией, взяв за образец системы резерваций, успешно действующие в США и Канаде.

Возможно, стоит подумать и об изменении статуса городов федерального значения, ведь мировая практика идет по пути выделения столичных городов в "федеральные округа", не являющиеся субъектами федерации. Федеральное правительство должно иметь реальные рычаги управления тысячами объектов собственности и инфраструктуры на территории столицы, а приходится при принятии решений проходить через два уровня власти, что нецелесообразно. Статус федерального округа должен позволять столице, к примеру, иметь своих представителей в верхней палате парламента с правом совещательного голоса или ряд прав, не характерных для статуса обычного муниципального образования (например, право на введение дополнительных налогов).

Унитарное государство в России себя исчерпало, губернизация России и станет мощным импульсом к развитию дезинтегративных процессов, повлечет национальные конфликты в регионах. Если мы начнем реализовывать проекты Амана Тулеева или Михаила Прусака, то вместо укрепления государственности возникнет мощное недовольство населения регионов, усилится безответственность органов власти на местах, а народ будет лишен возможности влиять на решение своей судьбы. Федерация безусловно должна быть сохранена, но при жесткой ответственности регионов перед федеральным Центром. Такая форма государственного устройства подходит для нашей страны, поскольку позволяет гибко разрешать вопросы, связанные с ее географической, исторической, национальной и экономической спецификой. Но, как мы могли убедиться, модели федерации бывают разными. Та, что существует в России сейчас - удельная федерация, - входит в противоречие с нашей государственной традицией и лишает страну достойного будущего. В 1992 году был запущен процесс федерализации, деконцентрации власти. Сейчас, в 2000 году, настало время для ее консолидации, "реконцентрации", но, безусловно, при сохранении основ федеративного устройства.

Государство в России может быть единым и сильным только будучи имперским. Альтернативой имперской федерации может быть только дальнейшая деградация государственности, прикрываемая сомнительной демагогией о якобы "подлинном федерализме". Без империи у нас нет будущего. С империей мы обретаем настоящее.