Однопалатный или двухпалатный?

ДЛЯ ТОГО чтобы более детально разобраться в данном вопросе, обратимся к действующей Конституции РФ. Основные положения о формировании, структуре, полномочиях и деятельности российского парламента изложены в пятой главе Конституции.

В соответствии со статьей 94, Федеральное собрание - парламент РФ - является представительным и законодательным органом РФ. Федеральное собрание состоит из двух палат - Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы (нижняя палата). Разделение палат на верхнюю и нижнюю является условным, такое определение сложилось в мировой практике. Однако применительно к российскому парламенту такое разделение отражает действительное положение обеих палат по отношению друг к другу.

В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации - главы представительных и исполнительных органов власти.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, избирается сроком на четыре года.

Фракционность парламента, разделение его по партийному принципу не позволяют парламентариям сосредоточиться на нормальной и продуктивной правотворческой деятельности. Работа над законами ведется по принципам корпоративности интересов, каждая группа пытается получить как можно больше дивидендов прежде всего для себя лично, отсюда такое жесткое противостояние между фракциями при обсуждении тех или иных положений законов, особенно связанных с вопросами финансирования.

Для того чтобы создать действительно демократическую парламентскую власть, необходимо прежде всего отказаться от идеологических принципов в избирательной системе, от всех фракций, движений, партийных списков, корпоративного представительства и так далее. В такой огромной многонациональной стране, как Россия, парламент должен формироваться по принципу представительства регионов. Каждая территория - край, область, республика - может представить, допустим, по пять депутатов, избранных внутри региона по мажоритарной системе по принципам всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. При этом, к примеру, каждый регион может быть разделен на пять равных по числу избирателей округов, в каждом из которых депутатом будет избран кандидат, получивший наибольшее количество голосов избирателей данного округа. Возможен и другой способ, когда весь определенный регион (территория) берется как один избирательный округ, по результатам выборов в котором депутатские мандаты получают пять кандидатов из общего списка, набравшие наибольшее количество голосов жителей региона, обладающих избирательным правом. Эта схема более приемлема для регионов с небольшой численностью населения. Первый же вариант более удобен для густонаселенных регионов страны.

При такой системе в парламент придут люди, хорошо знающие ситуацию на местах, проблемы и потребности своих сограждан. Срок деятельности парламента следует установить в пять лет. Как показывает международная практика, это наиболее оптимальный временной период для нормального осуществления социально-экономических и политических реформ. Причем депутаты должны работать на постоянной профессиональной основе весь указанный срок.

Необходимо также обеспечить несменяемость депутатского корпуса на весь период работы парламента. Совершенно необязательно проводить перевыборы части депутатского корпуса через два года, как это в настоящее время предусматривается законом. Исключения могут составлять лишь такие основания, как: прошение самого депутата об отставке; невозможность исполнения им своих обязанностей по состоянию здоровья или по иным веским причинам; отзыв депутата его избирателями (эту норму необходимо обязательно вернуть в Конституцию и соответствующий избирательный закон), а также в случае совершения депутатом преступления, если его вина будет доказана в установленном законом порядке и подтверждена вступившим в законную силу приговором суда.

Вопрос о привлечении депутата к уголовной ответственности является безусловной прерогативой правоохранительных органов, и согласия депутатов в данном случае не требуется. К их ведению может быть отнесен лишь вопрос о даче согласия на арест депутата, совершившего тяжкое или особо тяжкое преступление, если прокурор или судья сочтут нужным избрать в отношении обвиняемого меру пресечения в виде заключения под стражу.

На время исполнения своих обязанностей депутатам, безусловно, должна предоставляться служебная квартира или иное пригодное для проживания помещение, которое они обязаны своевременно освободить после сложения депутатских полномочий. Все вопросы о приобретении жилья в Москве должны решаться ими в частном порядке на общих законных основаниях.

Депутатам необходимо установить достаточно высокое, но фиксированное государственное жалованье, а также предоставить ряд существенных льгот, позволяющих им нормально исполнять свои обязанности. Одновременно должна быть установлена строгая отчетность за расходованием денежных средств. Отдельной строкой в регламент работы парламента следует ввести положение об ответственности депутатов за нарушения трудовой дисциплины.

Для объективности и открытости работы парламента следует законодательно решить вопрос о поименном голосовании депутатов по всем обсуждаемым вопросам с систематическим опубликованием результатов голосования в печати. Избиратели вправе знать, как голосует их избранник и соответствует ли его мнение по тем или иным вопросам их мнению.

На основании изложенного можно сделать важный вывод: при такой структуре формирования законодательно-представительной власти парламент в России может быть однопалатным.

Считается, что двухпалатная структура парламента получила значительное распространение во многих государствах мира благодаря, по крайней мере, двум своим преимуществам. Во-первых, возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всех граждан страны особое представительство коллективных интересов населения отдельных крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов Федерации) либо интересов иных больших групп общества, играющих в нем какую-то важную роль. Во-вторых, возможности оптимизировать, то есть упорядочить, законодательный процесс, установив тормоз и противовес вероятным поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям одной палаты. За эти весьма относительные преимущества приходится платить увеличением численности членов парламента и значительным количеством сотрудников аппарата, а следовательно, большей дороговизной его работы и замедлением процесса принятия решений.

Принято считать, что однопалатный парламент в большей мере присущ унитарным государствам, а двухпалатный - федеративным. На самом деле, внимательно сравнивая полномочия, отнесенные к ведению Совета Федерации и Госдумы, перечисленные в статьях 102 и 103 Конституции РФ, мы увидим, что большинство из этих полномочий совершенно спокойно могут быть объединены и возложены на одну палату, при этом ни в коей мере не будут затронуты права субъектов Федерации или как-то нарушены их интересы. Однако справедливости ради необходимо отметить, что наиболее важные полномочия, действительно затрагивающие права и интересы субъектов Федерации и отнесенные сегодня к ведению Совета Федерации, такие, как утверждение изменений границ между субъектами РФ, утверждение указа президента РФ о введении военного и чрезвычайного положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных сил РФ за пределами российского государства, должны быть отнесены к ведению Конституционного собрания РФ. Наличие такого органа предусмотрено ныне действующей Конституцией, но он пока не существует, поскольку до сих пор не принят соответствующий конституционный закон.

Трудно сейчас говорить, как должен выглядеть такой закон, однако можно утверждать, что в Конституционном собрании должны быть представлены: президент РФ, члены Совета Федерации и депутаты Госдумы, председатель правительства, все вице-премьеры и министры, судьи Конституционного суда, председатель Верховного суда и его заместители, председатель Высшего арбитражного суда и его заместители, генеральный прокурор РФ и его заместители, секретарь и члены Совета безопасности РФ.

Помимо вышеуказанных полномочий к ведению Конституционного собрания РФ также должны быть отнесены следующие вопросы: международной финансовой политики государства, в том числе получения крупных долгосрочных кредитов от международных финансовых организаций; проведения денежной реформы; национальной и международной политики государства, в том числе вопросы объявления войны и заключения мира; сецессии (выхода какой-либо части территории из состава Федерации) и приема других государств в состав РФ, а также другие наиболее важные вопросы, затрагивающие интересы всех граждан страны.

Возвращаясь к теме двухпалатной структуры российского парламента, важно отметить, что Совет Федерации в отличие от Госдумы работает не на постоянной основе, его заседания проводятся не регулярно, а по мере необходимости - для обсуждения законопроектов, подготовленных Госдумой, либо по другим вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации.

На деле получается так, что руководители регионов вынуждены часто приезжать в Москву, постоянно отвлекаясь от своей основной работы и перекладывая управление на своих заместителей. Это крайне отрицательно сказывается на социально-экономической и политической ситуации в регионах. На многочисленные переезды членов Совета Федерации в Москву и обратно, их проживание, обслуживание, обеспечение транспортом и прочее тратятся огромные средства из бюджета.

Действующая Конституция предусматривает довольно сложный механизм принятия законов. Федеральные законы принимаются Госдумой большинством голосов от общего числа депутатов, если иное не предусмотрено Конституцией, после чего принятые законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение в Совет Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Госдумой.

В случае несогласия Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей депутатов Думы от общего числа.

Принятый обеими палатами Федерального собрания закон в течение пяти дней направляется президенту для подписания и обнародования. Президент в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его через СМИ.

Если же президент в течение 14 дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Госдума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон, и, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Госдумы, он подлежит подписанию президентом в течение семи дней и обнародованию.

Трудно до конца понять идею авторов Конституции, разработавших столь сложную трехступенчатую систему принятия федеральных законов.

Говоря о профессионализме законодателей обеих палат парламента, нисколько не принижая роли и компетентности членов верхней палаты, можно все же с полной уверенностью утверждать, что уровень юридических знаний и правотворческая дееспособность депутатов Госдумы гораздо выше, чем у членов Совета Федерации. Однако именно на последних, согласно действующей Конституции, возложены полномочия вышестоящей инстанции по утверждению или отклонению законопроектов.

Подводя итог всему вышесказанному, можно предположить, что, возможно, в будущем парламент в России будет однопалатным. Число депутатов при этом будет примерно такое же, как сейчас в Госдуме, - 450-500 человек, это оптимальное и достаточное количество, чтобы представлять все население страны.

Совет Федерации, в который входят по должности главы представительной и исполнительной ветвей власти субъектов Федерации, может существовать как самостоятельный консультативно-координационный орган при президенте РФ, и собираться он будет по мере необходимости для решения наиболее важных вопросов, касающихся регионов страны.

Таким образом, развязав сложный узел противоречий парламентской власти, будет гораздо легче решать имеющиеся проблемы в исполнительной и судебной системах страны, так как практически вся деятельность двух последних ветвей государственной власти целиком и полностью основывается на законах и других нормативно-правовых актах, принятых первой и главной - законодательной (представительной) - властью государства.