Что делать с коррупцией

	Фото Фреда Гринберга (НГ-фото)

"КОРРУПЦИЯ" - замыленный термин, вызывающий ассоциации с чем-то, что всегда было и всегда будет и, следовательно, с чем бороться бесполезно.

В дискуссиях производится подмена понятий и на одну доску ставятся с одной стороны - подарки и "благодарность" за выполнение своих функций мелким клерком, с другой - скрытая зависимость важнейших элементов системы госуправления от теневых интересов и соответственно работа системы госуправления не в интересах большинства избирателей, а вопреки им. Конечно, в основе обоих явлений - одни и те же человеческие качества. Тем не менее суть явлений и масштаб общественной опасности принципиально различны. Представим себе три варианта:

а) есть на стройке толковый прораб, но - "слаб", из каждых десяти бревнышек одно тащит себе;

б) чтобы украсть одно бревно, он заключает такие контракты, по которым половина поставляемых на стройку бревен оказывается гнилыми, а построенный дом - некачественным;

в) прораб вообще занимается не строительством дома, а прямым переводом казенных денег в собственный карман.

Нынешняя ситуация в стране - сочетание второго и третьего вариантов. То есть практически основная логика функционирования власти заключается сегодня не в попытках созидания, а исключительно в передаче "своим" тех или иных еще оставшихся "кусков" и в создании особых, льготных, исключительных условий опять же для "своих", при том что остальные граждане вынуждены пребывать в условиях, совершенно неприемлемых.

Коррупцию в государственной системе тоже целесообразно разделить на две основные составляющие:

а) проблема коррупции в госаппарате - классическая проблема обеспечения надежности всех звеньев управленческой системы; применительно к корпоративному управлению все основные рецепты давно известны, не идеальные, но практические решения найдены, и глобальной теоретической проблемы нет;

б) коррупция "на самом верху", в государственно-политической системе - основная и главная проблема.

В рамках абсолютной монархии или диктатуры можно говорить лишь о коррупции в аппарате - царь у себя не ворует. Но у царя норовят воровать холопы. Соответственно решения понятны и известны: учет, контроль, наказуемость - с одной стороны, надлежащая материальная и моральная мотивация - с другой.

В демократической системе вопрос о коррупции в госаппарате также не представляет особой проблемы: при желании ее можно свести к относительно безопасному минимуму. Но на первый план выходит коррупция в ключевом элементе госуправления - в политической системе. Типично несоответствие истинных целей деятельности нанятых обществом управляющих целям декларируемым, осознаваемым обществом как общегосударственные.

В нашей стране, безусловно, налицо не та или иная степень коррупции в госаппарате (в силу слабости власти, ее неспособности контролировать своих чиновников), а практически нескрываемая коррумпированность всей высшей государственной власти, всех ее ветвей.

При этом коррупция в средних и нижних этажах власти на протяжении последних лет сознательно допускается, если не стимулируется, что является с одной стороны - одним из скрытых механизмов реального управления, с другой - методом обеспечения собственной безопасности и несменяемости во власти путем ослабления общества, его разложения и растления граждан.

Уровень коррумпированности высшей власти в нашей стране не позволяет всерьез говорить о решении властью каких-либо общегосударственных проблем. Это именно тот случай, когда система работает даже не вхолостую, а зачастую на полную мощность - против интересов граждан своей страны.

В рамках сложившейся системы невозможно рассчитывать не только на справедливость государства, выполнение им своих основных социальных функций, но и на сколько-нибудь интенсивное экономическое развитие. Для не имеющих возможности "дружить" с властью невозможны серьезные инвестиции в развитие, так как завтра власть вас разорит и за это никто не будет отвечать. Для тех же, кто с властью "дружит", более рентабельны инвестиции не в промышленное развитие, транспорт, связь, сельское хозяйство, а в финансовые махинации, в дальнейшее коррумпирование власти...

Логическим следствием коррупции в политической системе является известное утверждение: "Демократии не воюют - дешевле подкупить чужое правительство, чем хоронить своих солдат". То есть предательство, продажа национальных интересов - естественное и практически в той или иной степени обязательное следствие масштабной коррупции в государственно-политическом механизме.

В сложившейся в нашей стране ситуации уместно говорить не об отдельной проблеме "коррупции", а о недееспособности всей системы власти в стране, системы государственного управления, государственно-политической системы. И если обсуждать вопрос не на уровне разговоров о коррупции, а на уровне анализа системы управления, то уместны аналогии с любой иной сложной системой:

а) система госуправления - не проще, например, автомобиля. И если в машине мотор расходует все топливо в основном на самообогрев, чад и копоть, дело не в отсутствии "закона против коррупции", а в несовершенстве или неисправности двигателя и системы управления;

б) эффективность и даже сама возможность работы любой сложной системы определяется не тем, сколько сделано, а тем, все ли сделано, что нужно для нормальной работы. "Мы уже столько делали, а коррупции все не меньше..." Но представьте себе, что вы по этой логике чините автомашину: я уже три колеса поставил (из четырех), а она все не едет...

Система управления, одним из элементов которой является живой грешный человек, идеальной быть не может. Но тем не менее ничего, кроме: а) кнута и пряника, б) прямой заинтересованности в общем результате - человечество с древних времен не придумало.

Проблема коррупции, а точнее, эффективности госуправления не является отдельной от всей государственно-политической системы. И борьба против коррупции, за обеспечение эффективности государства - суть и смысл всей конституционной системы и всей системы законодательства любого современного демократического государства.

Главный вопрос эффективного госуправления в демократическом обществе - способность к объединению и организации слабых для противодействия сильным. Этот же вопрос является основным для обеспечения эффективного управления акционерными обществами с большим количеством мелких акционеров.

Способность к объединению слабых для противостояния сильным (основа демократического государства и демократической системы управления) имеет две основные составляющие:

а) психологическая готовность, способность противостоять манипулированию;

б) инструментальная составляющая - система норм, правил и процедур, среди которых ключевыми являются правила принятия решений и последующей подотчетности, процедуры контроля и нормы ответственности за нарушения правил.

На протяжении десяти лет реформ под лозунги о движении по пути современной мировой цивилизации мы двигались в противоположном направлении:

а) через систему СМИ пропагандировался не индивидуализм в современном понимании, основой которого является способность к солидарным действиям для защиты своих прав и интересов, а вульгарный индивидуализм вплоть до полной атомизации общества, а также апологетика коррупции как одного из механизмов развития;

б) вместо надлежащей системы "сдержек и противовесов" в государственно-политической системе воссоздавалась модель управления "под хорошего реформатора", сутью которой является право на бесконтрольность в распоряжении чужим и право на безнаказанный произвол.

Ярким отражением этой системы является Конституция страны и система законодательства, в частности. Конституционный закон о правительстве и Уголовный кодекс:

а) Конституция не содержит реализуемых механизмов привлечения власти к ответственности за попрание прав гражданина, но зато содержит целый ряд системных решений, позволяющих никому ни за что не отвечать;

б) Конституционный закон о правительстве страны предоставил исполнительной власти право принимать решения "коллегиально", что влечет за собой невозможность привлечения кого-либо к персональной уголовной ответственности за нарушение закона и нанесение государству и обществу ущерба;

в) Уголовный кодекс предусматривает уголовное наказание за мелкую кражу, но для высших должностных лиц государства не предусматривает ответственности за незаконное распоряжение бюджетными средствами и т.д.

Конституционная система является многовариантной. Но нельзя отрывочно, разрозненно выдергивать элементы разных систем без их логической внутренней взаимосвязи.

Так, если мы хотим иметь ответственные политические партии и соответственно снизить уровень коррумпированности в этом звене государственно-политической системы, следует иметь в виду, что выборы по партийным спискам - атрибут лишь парламентской системы, при которой победившие партии образуют коалицию большинства, формируют правительство и несут полноту ответственности за проводимую правительством политику, принимаемые парламентом законы. В противном случае (в нашей системе) выборы по партийным спискам - лишь инструмент развращения партий: никто не знает, какие же партии в большинстве, а какие в оппозиции, никому не выгодно создавать коалицию большинства и принимать на себя ответственность, все делают вид, что они в меньшинстве и ни за что не отвечают.

То же касается и парламентского контроля: со стороны парламента в целом он эффективен лишь в президентской системе. В пропагандируемой же сейчас рядом политических сил системе, при которой правительство формируется парламентским большинством, это сводится к самоконтролю и соответственно влечет за собой разгул коррупции, резкое снижение эффективности управления. В такой парламентской системе правления актуален не парламентский контроль вообще, а контроль именно со стороны парламентского меньшинства.

Уместно оговорить еще несколько принципов организации власти, которые могут и должны быть положены в основу конституционной реформы и реформы системы госуправления в целом.

Применительно к любому органу государственной власти и должностному лицу должно устанавливаться соответствие между: а) полномочиями; б) механизмом назначения (избрания); в) подконтрольностью; г) санкциями за нарушения закона и действия вопреки интересам общества.

Все решения, носящие конкретный распорядительный характер, должны приниматься только персонально, с персональной же ответственностью за нарушения закона и последствия решений. Система органов исполнительной власти не должна допускать какой-либо коллегиальности - исключительно персональные решения с персональной ответственностью, в том числе с полной финансовой и адекватной уголовной ответственностью за нарушения закона, нанесшие ущерб обществу, государству или конкретным гражданам. Не должно допускаться никаких лазеек, позволяющих уводить высших должностных лиц государства (включая президента) от ответственности за преступление закона.

Ни одно должностное лицо и ни один государственный орган не должны иметь права принимать произвольных решений, подрывающих равноправие граждан и их экономических, социальных, политических и иных объединений. Принятие должностными лицами органов государственной власти подобных незаконных решений, подрывающих конституционные основы демократического государства, должно рассматриваться как тяжкое государственное преступление.

Уголовный кодекс должен включать нормы ответственности высших должностных лиц за сам факт нарушения закона при распоряжении госсобственностью, бюджетными средствами, незаконное предоставление налоговых, таможенных или иных льгот, если этим нанесен ущерб государству и обществу. Наличие же личной заинтересованности должно рассматриваться не как необходимое условие для привлечения к ответственности, а лишь как дополнительное отягчающее преступление обстоятельство.

Представительная (законодательная) власть и независимые контролирующие органы (счетные палаты, уполномоченные по правам человека и т.п.) должны иметь возможность всеобъемлющего контроля за деятельностью власти исполнительной. Всякая попытка ограничить информацию о работе исполнительной власти, сокрыть что-либо от власти представительной (законодательной) и независимых контролирующих органов, представить ложную информацию должна рассматриваться как тяжкое государственное преступление.

Органы судебной власти должны быть абсолютно независимы от органов исполнительной власти.

Не только органы прокуратуры, но и контрольно-счетные органы, представители граждан в органах законодательной власти (депутаты) и, более того, сами граждане должны иметь неограниченное право выступать в судах с исками в защиту интересов общества и государства, в том числе о признании незаконными действий органов власти и их должностных лиц, расторжении незаконных договоров и соглашений, заключенных органами исполнительной власти с иными лицами.

Следствие по вопросам правонарушений высших должностных лиц государства должно осуществляться специальными, независимыми от прокуратуры, президента и исполнительной власти органами по расследованию правонарушений высших должностных лиц.

Следствие по вопросам правонарушений депутатов - членов органов представительной (законодательной) власти должно осуществляться специальными, независимыми от органов законодательной власти государственными органами. Неприкосновенность депутата не должна являться препятствием для возбуждения и проведения уголовного расследования, а также судебного рассмотрения дел. Ограничения должны быть исключительно в части предварительного заключения, процедур задержания и обыска.

Финансовая власть (ЦБ, органы по регулированию рынка ценных бумаг и т.п.) не должна быть исключением из общего правила.

Госуправление и госаппарат невозможно построить на энтузиазме и альтруизме. Если госсредств не хватает, госаппарат должен сокращаться, но материальное обеспечение, мотивация труда госслужащих должны быть высокими независимо ни от каких объективных трудностей. Зарплата должностных лиц органов госвласти и госслужащих должна позволять государству конкурировать в борьбе за наиболее квалифицированных специалистов с частным сектором экономики. При этом должны жестко пресекаться попытки получения должностными лицами любых иных дополнительных доходов.

Политические партии не должны иметь особых полномочий, в том числе права замещения по партийным спискам части мест в палатах парламента, если эти полномочия не связаны с принятием на себя ответственности за проводимую государственную политику, в том числе с обязанностью формировать коалиции большинства и меньшинства в соответствующей палате парламента и формированием правительства на этой основе.

Финансирование кампаний по выборам органов госвласти должно быть преимущественно государственным, обеспечивающим полноценную возможность донесения до избирателей информации о кандидатах и партиях без использования средств банков и корпораций, частных пожертвований. Предельные суммы средств избирательных фондов не должны превышать двукратный размер суммы выделяемой кандидату государством.

Граждане должны иметь право отзыва (досрочного освобождения от полномочий) депутатов и руководителей исполнительной власти, если последние не выполняют предвыборных обязательств, нарушают законы, действуют не в интересах своих избирателей.

Управление госфинансами и иными ресурсами должно осуществляться исключительно органами госвласти и их должностными лицами. Любая передача функций по управлению, хранению, перечислению и использованию госресурсов иным субъектам, не являющимся органами госвласти - финансово-кредитным учреждениям, фондам и т.п., - должна осуществляться исключительно на основе следующей совокупности обязательных требований: а) только по специальному федеральному закону; б) в конкурентной конкурсной процедуре; в) при гарантировании сохранности, своевременности перечисления и целевого использования средств полноценным ликвидным залогом.

Управление госсобственностью должно осуществляться в соответствии с устанавливаемыми законами целями управления применительно к каждому объекту или виду объектов. Должно точно и однозначно разделяться управление госсобственностью: а) с коммерческими целями, при котором эффективность управления оценивается по чисто экономическим критериям; б) с социальными, военно-стратегическими и иными целями.

Государственные СМИ и управление ими должны рассматриваться не как объект госсобственности с вытекающим из этого управлением ими со стороны исполнительной власти, а как инструмент реализации функции государства по обеспечению граждан объективной информацией, прежде всего о состоянии дел в государстве и работе исполнительной власти.

Соответственно государственные СМИ должны быть отделены от исполнительной власти, и управление ими должно осуществляться специальным ведомством, формируемым и функционирующим независимо от президента и исполнительной власти, работающим под контролем наблюдательных советов, включающих представителей основных политических партий, общественных объединений, ветвей государственной власти.

Не должно допускаться и скрытое (косвенное) управление частными СМИ со стороны органов госвласти, в том числе через предоставление каких-либо индивидуальных льгот и преимущественных прав, а также через владение пакетами акций СМИ непосредственно государством или предприятиями, часть акций которых принадлежит государству.

* * *

Разумеется, представленные предложения не являются исчерпывающими. Важны и декларации о доходах госчиновников и высших должностных лиц, и "этические кодексы", и гражданский контроль, и многое другое. Но важно осознавать, что, во-первых, коррупция не является самостоятельной проблемой, отдельной от проблемы эффективности государственно-политической системы. И, во-вторых, эффективную государственно-политическую систему может выстроить лишь общество, способное к самоорганизации и не подверженное манипулированию, осознающее существо стоящих перед ним проблем.