Роман Уколов. На днях глава Счетной платы России Сергей Степашин был выдвинут кандидатом в члены управляющего совета ИНТОСАИ. Созданная в 1953 году, эта международная организация высших органов финансового контроля представляет собой авторитетный всемирный альянс государственных аудиторских институтов из почти 190 стран мира. Счетная палата РФ стала членом ИНТОСАИ, как и ее европейского отделения ЕВРОСАИ, с момента своего создания в 1995 году. Это событие «НГ» комментирует политолог Вячеслав Никонов.
– Вячеслав Алексеевич, какова ваша оценка выдвижения Сергея Степашина кандидатом в члены управляющего совета ИНТОСАИ?
– Я считаю, что это полезно для России. Это признание того, что наши органы государственного аудита признаются в качестве полноценных участников мирового разделения труда в этом вопросе. Как известно, глобализация охватывает сейчас все сферы, в том числе и сферы государственного контроля, как и ту сферу, которая контролирует государственные органы. Я имею в виду и организованную преступность, и коррупцию, и другие негативные явления, которые приобретают все более глобальный характер. Естественно, для противодействия им нужны глобальные инструменты, одними из которых являются ЕВРОСАИ и ИНТОСАИ. И то, что Сергей Степашин может войти в руководящие органы, дает еще больше возможностей противодействовать таким явлениям на уровне нашей страны. Потому что многие концы российской коррупции и организованной преступности тянутся за рубеж.
– Понятно, что трансграничная финансовая преступность, в частности, такой ее аспект, как подпитка международного терроризма, вызывает растущую обеспокоенность мирового сообщества. Но ведь такие контрольные институты, как ИНТОСАИ и другие, – это не Интерпол┘
– Конечно, это не Интерпол, это международное объединение. Но на самом деле борьба с отмыванием денег, с трансграничной преступностью должна осуществляться на различных уровнях. Интерпол отлавливает именно ту преступность, которая действует на трансграничном уровне. Что же касается большей части преступности, то она все же базируется на национальной почве и борьбу с ней ведут национальные институты. ИНТОСАИ это и есть объединение национальных институтов именно в сфере государственного контроля и аудита. Ясно, что у органов типа СП нет каких-то карательных функций, но они могут задействовать какие-то другие институты, например Интерпол, для решения своих задач. Одно другому не мешает, а наоборот, сильно помогает.
– С какими напастями глобализации поможет бороться членство Счетной палаты в руководстве ИНТОСАИ?
– Прежде всего есть проблема с преследованием преступников на территории различных государств. Есть проблема обеспечения транспарентности деятельности различного рода национальных институтов, их подотчетности международному финансовому контролю. У глобализации есть не только напасти, но и положительные стороны. Поэтому речь идет не только о том, чтобы бороться с напастями, но и о том, чтобы использовать возможности глобализации: большую открытость мира, большее взаимодействие разного рода политических и контрольных структур различных стран, для того чтобы сделать мир чище. Задача всех контрольных органов заключается именно в этом. Поэтому те вызовы глобализации, которые существуют, в том числе трансграничная преступность, конечно, требуют трансграничного ответа.
– Как вы считаете, Счетная палата – это некий политический инструмент или всего лишь контрольный политический орган?
– Это все-таки контрольный орган. На мой взгляд, это не политический инструмент. Вообще создание и деятельность СП предусмотрена Конституцией Российской Федерации, и только в этом смысле это институт государственный, а значит, по определению – политический. Но функции, которые она выполняет, – контрольные. Счетная палата не участвует в политике, хотя ее формирование является в какой-то мере результатом политики. Кандидатуру главы СП предлагает президент, а состав аудиторов предлагается и утверждается парламентом. В этом смысле СП, выполняя функции аудиторские, является институтом, который встроен в российскую государственную систему. И как в любой стране, такие институты выполняют и определенную политическую роль
– Во всех остальных цивилизованных странах высшие органы финансового аудита – это цепной пес налогоплательщика. А в России? Цепной пес налогоплательщика? А может быть – президента?
– Ну, в принципе, я думаю, одновременно и цепной пес тех органов, которые формируют СП, и налогоплательщиков. Потому что у нас налогоплательщики одновременно являются и избирателями, которые формируют соответствующие палаты Федерального собрания, и избирают президента Российской Федерации. То есть эти органы являются цепным псом налогоплательщиков в той степени, в которой государство является защитником интересов избирателей. Чем более демократично государство, чем более подотчетны обществу государственные институты, формирующие контрольные органы, тем в большей степени защищаются интересы налогоплательщиков, а не только государства. Хотя я не стал бы проводить какой-то разграничительной черты между интересами государства и налогоплательщика. Очень часто они совпадают.
– Какова роль Счетной палаты в построении гражданского общества?
– Гражданское общество – это та ее часть, которая способна действовать независимо от государства. Создание условий для этого – задача многих государственных институтов. Хотя на это уходит время, потому что гражданское общество должно вызревать в течение длительного времени. Контроль за государством – это вообще важнейшая роль гражданского общества. И хотя СП является скорее государственным институтом, она выполняет функции, которые важны для российского гражданского общества, – контроль за деятельностью государственных институтов. Я скажу, что между Счетной палатой и Общественной палатой довольно тесные отношения. Недавно прошло очередное пленарное заседание ОП, где обсуждались вопросы местного самоуправления и развития здравоохранения. По обоим вопросам там было что сказать представителям СП, и Сергей Степашин выступал с докладом по здравоохранению. Здесь функции ОП и СП во многом совпадают в части контроля за деятельностью государственных институтов.
– Может ли Счетная палата контролировать власть?
– Счетная палата, собственно, и контролирует власть. Одна из важнейших функций власти – распределение финансовых потоков, а то, что делает СП, – это как раз контроль за осуществлением государством (а значит, и властью) своих основных функций. Да, Счетная палата, безусловно, власть контролирует.
– Известно, что субъекты гражданского общества все больше ассистируют Счетной палате. Каким образом?
– Наверное, одно из важнейших направлений ассистирования гражданского общества – это взаимодействие с ОП. Но существуют и другие организации, институты, которые готовы помочь СП в реализации ее основных функций. Например, это СМИ, российская пресса, которая всегда охотно поддерживает и СП, и другие контролирующие органы, выводя на свет те или иные случаи, которые выявлены Счетной палатой. Есть общественные организации, в частности, Российский союз налогоплательщиков, который достаточно активно о себе заявляет и, насколько мне известно, достаточно тесно взаимодействует со Счетной палатой.
– Находит ли деятельность Счетной палаты признание за рубежом?
– Как мы видим, да. Если руководителю нашей Счетной палаты предлагается одно из руководящих мест в ИНТОСАИ, где, насколько я знаю, будет только два представителя от Европы, причем второй – генеральный контролер и аудитор Великобритании, это свидетельствует о том, что заслуги нашей Счетной палаты оценены.
– Как рассчитать КПД Счетной палаты?
– Этот коэффициент, как и коэффициенты других контролирующих органов, измеряется обычно количеством средств, возвращенных в бюджет, поделенным на количество средств, затраченных на поддержание соответствующей структуры. В случае со Счетной палатой этот показатель составляет около 20, а если выразить в процентах, то эффективность деятельности получается 2000%. Достаточно хороший КПД по мировым меркам! Но это не говорит о том, что у нас вся система контролирующих органов эффективна. В последнее время получается так, что количество контролирующих органов растет. И это не только порождает конкуренцию между ними, но и создает дополнительные возможности для коррупции. Это хорошо известно из мировой практики, из законов Паркинсона и здравого смысла: чем больше контролирующих органов, принадлежащих к самым разным государственным институтам, в том числе и тем, кому вовсе не предписаны функции государственного контроля, – тем ситуация становится хуже, а не лучше. Я бы выступил за то, чтобы у Счетной палаты было как можно меньше конкурентов на поле контроля и государственного аудита. Хотя надо признать, что законы бюрократической логики настраивают не на самый оптимистический лад.
