Ирина Гайда
В ЕС предварительно договорились сократить выбросы СО2 на 62% к 2030 году по сравнению с уровнем 2005 года. Фото Reuters
Первым крупномасштабным инструментом, принятым на международном уровне в сфере климатического регулирования, является рамочная Конвенция ООН об изменении климата (РКИК ООН). Она вступила в силу в 1994 году.
Целью конвенции заявлена стабилизация концентрации парниковых газов в атмосфере на уровне, не допускающем опасного воздействия на климат. Конвенция создает институциональную основу для климатического правового режима платформы для дальнейших переговоров.
Киотский протокол
Несмотря на принятие РКИК, выбросы парникового газа в подавляющем большинстве стран продолжали расти, а вопрос снижения концентрации в атмосфере оставался в центре внимания. В связи с этим в 1997 году был принят известный всем Киотский протокол к РКИК, который допускает выполнение климатических обязательств государствами не только на национальном уровне, но и посредством использования межгосударственных рыночных механизмов.
Киотский протокол ввел конкретные международные обязательства, установил ограничение на выбросы, но, что важно, – только для развитых стран. Вместе с тем развивающиеся государства, такие как Китай и Индия, оказались в первых рядах по объему выбросов, но на них обязательства не распространялись. Кроме того, США – один из лидеров по выбросам, – являясь развитой страной, отказались подписывать протокол.
Эти и другие проблемы с Киотским протоколом привели к осознанию необходимости нового международного инструмента в сфере изменения климата, и в настоящее время таким ключевым инструментом является Парижское соглашение 2015 года. Оно насчитывает 194 участника, включая крупнейших эмитентов парниковых газов: США, Китай, Европейский союз, Россию и других.
Парижское соглашение
Соглашение вступило в силу 4 ноября 2016 года – значительно раньше, чем предполагалось. Изначально оно устанавливает всеобщую температурную цель – удержание прироста глобальной средней температуры ниже 2 градусов по Цельсию и принятие мер для ограничения роста до полутора градусов.
В отличие от Киотского протокола Парижское соглашение включает обязательства для всех сторон. Они обязаны представлять каждые пять лет отчеты об определяемых на национальном уровне вкладах (ОНУВ). В ОНУВ описываются усилия по сокращению выбросов парниковых газов и адаптации к воздействиям изменения климата. От государства ожидается, что каждый новый ОНУВ будет более амбициозным, чем предыдущий. Вместе с тем не существует установленных критериев и условий для их подачи. Для развитых государств предусмотрены также финансовые обязательства.
Важное значение имеет статья 6 соглашения, которая предусматривает добровольное сотрудничество стран, результаты которого они учитывают в ОНУВ.
Статья 6 создает два рыночных механизма – когда происходит купля-продажа углеродных единиц – и один не рыночный. Безусловна преемственность между подходами Киотского протокола и Парижского соглашения: например, в отношении недопустимости двойного учета результатов реализации климатических проектов, которая красной линией проходит по статье 6.
Вообще документы, раскрывающие смысл Парижского соглашения и методологию его реализации, во многом только создаются.
Критическое значение для имплементации толкования положений Парижского соглашения имеют решения Конференции сторон ОНН (COP) – например, на 26-й Конференции сторон в Глазго статья 6 была одним из главных объектов переговоров, и страны приняли некоторые правила реализации ее положений на 27-й Конференции сторон в Шарм-эль-шейхе. В ее преддверии была проделана большая переговорная работа по методологическим и техническим документам. Однако решение удалось принять лишь по нескольким пунктам. Ожидается, что на 28-й Конференции сторон в Дубае работа по этому направлению будет продолжена.
Несмотря на наличие международных инструментов, в конечном счете готовность принимать соответствующие меры и создавать правовые основы находятся в компетенции государств. К наиболее развитым в этом отношении, безусловно, относится регулирование Европейского союза, который как государство-член является стороной РКИК и Парижского соглашения.
Путь Евросоюза
Остановимся на ключевых моментах: на достижение углеродной нейтральности ЕС к 2050 году направлена «Зеленая сделка» 2019 года. Она вводит «дорожную карту» ключевых политик и мер для достижения этой цели.
В июне 2021 года Европарламент одобрил Закон о климате, который также устанавливает цель по сокращению выбросов парниковых газов на 55% к 2030 году.
Необходимые меры должны быть приняты и на уровне ЕС, и на национальном уровне государств-членов. Прогресс будет оцениваться каждые пять лет в соответствии с целями Парижского соглашения. В Законе о климате рассматривается ряд векторов работы по достижению целей, среди которых необходимость увеличить поглощение углерода за счет более амбициозного регулирования землепользования, изменений в землепользовании и лесном хозяйстве, создания Европейского научного консультативного совета по изменению климата, усиления политики адаптации к изменению климата и обязательств взаимодействовать с представителями секторов экономики для подготовки «дорожных карт» конкретных секторов.
|
|
Программа Fit for 55 – по сокращению чистых выбросов парниковых газов как минимум на 55% к 2030 году активно реализуется Комиссией ЕС. Фото Reuters |
В ЕС принят ряд иных стратегических документов и планов действий, среди которых «Чистая планета для всех» – целевой план действий по климату на период до 2030 года, стратегия ЕС по адаптации к изменению климата.
С марта 2022 года реализуется стратегия REPowerEU, согласно которой Европейский союз должен полностью отказаться от энергоресурсов из России к 2030 году. Для этого предусмотрены следующие меры: например, наполнение подземно-газовых хранилищ и поиск других поставщиков; развитие возобновляемых источников энергии, в том числе для производства биогаза; экономия потребления энергии, в том числе понижение температуры отопления на 1 градус по Цельсию.
Торговля квотами
В 2005 году была запущена Европейская система торговли выбросами (СТВ) – это крупнейшая в мире система регулирования выбросов парниковых газов. На основе принципа платности она действует в 30 странах: 27 странах ЕС и трех странах, не входящих ЕС (это Исландия, Лихтенштейн и Норвегия). Они добровольно присоединились к системе, заключив межправительственное соглашение с Европейской комиссией.
Система направлена на сокращение выбросов от наиболее крупных источников электроэнергетики и в различных отраслях промышленности, а также от авиаперелетов между аэропортами стран системы. Всего на долю этих источников приходится около 40% выбросов парниковых газов стран системы. Разрешение на выбросы либо приобретаются на аукционах, либо выделяются бесплатно в зависимости от отрасли. В планах ЕС отказаться от бесплатных разрешений, а также обеспечить равные конкурентные условия для производителей в ЕС и вне ЕС через ТУР.
Механизм трансграничного углеродного регулирования будет вводиться в действие постепенно. На начальном этапе он будет применяться только к импорту определенных углеродоемких товаров: под него подпадает цемент, железо и сталь, алюминий, удобрения, электроэнергия и водород. Начиная с октября 2023 года в отношении этих товаров будет применяться система отчетности, которая обеспечит планомерное развертывание механизма и будет содействовать диалогу с третьими странами. А с 2026 года импортеры будут обязаны покупать специальные сертификаты для покрытия соответствующих выбросов.
Климатическое регулирование в ЕС подвержено частым изменениям. Например, 8 июня 2022 года Европарламент не согласовал проект реформы углеродного рынка и отправил на доработку законопроект о реформе европейской СТВ и социально-климатического фонда. При этом были поддержаны некоторые из предложений: де-факто это повышает целевой показатель ЕС по сокращению выбросов парникового газа к 2030 году до 57%.
В декабре 2022 года было достигнуто предварительное соглашение Европейской комиссии и Европарламента об укреплении СТВ включением новых секторов системы создания социального климатического фонда. Согласно документу, выбросы должны быть сокращены на 62% к 2030 году по сравнению с уровнем 2005 года. Это существенные результаты по сравнению с 43-процентным снижением, которого уже удалось добиться. Соглашение также предусматривает постепенную отмену бесплатных квот на выбросы для определенных предприятий.
Китайский подход
После принятия Парижского соглашения, в котором Китай принимал активное участие, правительство Китая обязалось достигнуть пика выбросов СО2 к 2030 году. Наиболее важные на настоящий момент политические акты Китая по его климатической повестке – это «Руководство по достижению пика выбросов СО2 и углеродной нейтральности в полном и точном осуществлении новой философии развития», «План действий по достижению пика выбросов СО2 до 2030 года» и «Белая книга. Политика и действия Китая в области изменения климата». Они составляют основу политики по реагированию на изменение климата, декарбонизации, достижению пика выбросов углекислого газа и углеродной нейтральности.
Например, руководство закрепляет общий план Китая по достижению климатических целей к 2025, 2030 и 2060 годам. План действий включает в себя детальный обзор мер в различных секторах экономики, которые будут существенно реструктурированы в соответствии с установленными климатическими целями.
В 2030 году Китай планирует добиться значительных достижений в результате всеобъемлющей зеленой трансформации экономической и социальной сферы. При этом энергоэффективность в ключевых энергоемких отраслях достигнет передового международного уровня, а к 2060 году Китай завершит создание зеленой низкоуглеродной экономики замкнутого цикла. Доля потребления энергии из неископаемых видов топлива составит более 80%.
Вышеуказанные документы представляют собой фундамент климатической повестки, но не являются единственными. Продолжается разработка новых нормативных актов, содержащих конкретные задачи, меры, планы действий.
В октябре 2022 года была опубликована «Белая книга. Политика и действия Китая в области изменения климата», где отмечено, что Китай реализует меры реагирования на изменение климата и за последние годы создал основу для достижения углеродного пика углеродной нейтральности.
Кроме того, на ХХ съезде правящей Коммунистической партии Китая в октябре 2022 года была затронута тема энергоперехода. Исходя из выступления Си Цзиньпиня, приоритетами являются прекращение роста выбросов, вызывающих потепление планеты, а также энергетическая безопасность, поскольку страна борется со спадом экономики и турбулентностью мировых рынков топлива.
В 2021 году в Китае была запущена Национальная система торговли выбросами – крупнейшая в мире по охвату выбросов. На данный момент система охватывает один сектор – энергетический и один вид парниковых газов – СО2, что составляет более 40% национальных выбросов углерода. Основополагающим документом являются «Национальные меры по управлению торговлей выбросами углерода», которые содержат общие правила и положения, касающиеся торговли разрешениями на выбросы, мониторинга, отчетности по выбросам парниковых газов и ее верификации для расчета квот. Используется четыре вида бенчмарков, которые варьируются в зависимости от вида применяемого топлива и мощности установки.
Бенчмарки установлены в «Плане реализации национального ограничения на выбросы углерода и распределения разрешений на выбросы углерода на 2019–2020 годы». Действие системы распространяется на генерирующие компании, выбросы которых составляют 26 тыс. т СО2 в год и выше.
На данный момент сведения о планах Китая по введению углеродного регулирования импорта нет, однако нельзя исключать, что такие планы появятся после распространения СТВ на выбросы парниковых газов в отраслях промышленности и на транспорте.
