Олег Никифоров
Изготовление газовой турбины компании «Сименс». Фото с сайта www.siemens.com
В Госдуме в середине ноября состоялась дискуссия в рамках круглого стола, организованного комитетом по энергетике, по теме «Государственное регулирование цен (тарифов) на электроэнергию и его влияние на развитие электроэнергетики и экономики страны в целом». В дискуссии приняли участие представители федеральных органов исполнительной власти, депутаты Госдумы, представители организаций топливно-энергетического комплекса, научных и общественных организаций.
Известно, что за последние десятилетия система государственного регулирования претерпела существенные изменения. После проведения в 2003–2011 годы реформы электроэнергетики кардинально изменилась структура отрасли, а система ценообразования на территории ценовых зон оптового рынка перешла на конкурентные принципы. Была сформирована торговая система оптового рынка электроэнергии, которая является одной из наиболее технологически сложных в мире. Дело в том, что на оптовом рынке торгуются два товара – электроэнергия и мощность.
Конкурентный рынок электроэнергии и мощности в ценовых зонах функционирует с 2006 года, при этом с 2011 года по свободным ценам продается 100% электроэнергии за исключением объемов для населения и особых территорий (субъекты Северокавказского федерального округа, Республики Тыва, Бурятия и Карелия), где поставки электроэнергии и мощности осуществляются по регулируемым договорам. Торговля мощностью на оптовом рынке осуществляется преимущественно на основе специального механизма – конкурентного отбора мощности, предельный уровень цены на котором ограничивается правительством РФ. Мощность, не прошедшая конкурентный отбор, не оплачивается, за исключением мощности генерирующих объектов, работа которых необходима для поддержания работы энергосистемы (статус вынужденного генератора). Также с 2011 года государством введен, по сути дела, регулируемый инвестиционный механизм-договор о предоставлении мощности (ДПМ), по которому потребители гарантируют поставщикам оплату и рентабельность проектов строительства и модернизации генерирующих мощностей.
Оптовый рынок электроэнергии и мощности работает в двух ценовых зонах. Первая объединяет регионы европейской части России и Урала, вторая – регионы Сибири. В ряде субъектов РФ: Архангельской и Калининградской областях, Республике Коми и на Дальнем Востоке организация рыночных отношений, как считают в Госдуме, по технологическому уровню пока невозможна.
В части услуг инфраструктурных организаций (электросетевых организаций, системного и коммерческого операторов, гарантирующих поставщиков), а также в технологически изолированных территориальных энергосистемах в полном объеме сохранено государственное регулирование тарифов.
Открывая круглый стол, председатель комитета Павел Завальный отметил, что за последние десятилетия система государственного регулирования претерпела существенные изменения. Система ценообразования на территории ценовых зон оптового рынка электроэнергии перешла на конкурентные принципы. Была сформирована торговая система оптового рынка электроэнергии. В части услуг инфраструктурных организаций – электросетевых организаций, системного и коммерческого операторов, гарантирующих поставщиков, а также в технологически изолированных территориальных энергосистемах в полном объеме сохранено государственное регулирование тарифов.
«Система ценообразования на электроэнергию в стране, сложившаяся в ходе реформы электроэнергетики, весьма сложна и далека от прозрачности. Эффективной, удовлетворяющей потребителя и нужды отрасли ее назвать нельзя», – заявил Завальный. Главной проблемой является перекрестное субсидирование, искажающее экономику отрасли, делающее непрозрачной структуру формирования цены на электроэнергию. Оно тормозит переход энергетики к конкурентной модели развития, снижает ее эффективность и инвестиционную привлекательность.
Руководитель профильного департамента Минэнерго РФ Павел Сниккарс заметил, что перекрестное субсидирование на сегодня является одной из необходимых мер экономической политики государства, решения о которой принимаются на уровне правительства РФ. При этом определение предельно допустимого уровня перекрестки на оптовом и розничном рынках электроэнергии и в сетевом комплексе, прекращение роста ее объемов действительно важны.
Среди решений, которые министерство считает необходимыми, Павел Сниккарс назвал распространение механизмов перекрестного субсидирования на крупных потребителей, перешедших в сети ФСК, поскольку их уход в эти сети увеличивает нагрузку на остающихся в распределительных сетях средних и мелких потребителей, что несправедливо. Также важным министерство считает изменение подходов к техническому присоединению к сетям и переход на оплаченное резервирование мощности. Минэнерго России разработан проект постановления правительства Российской Федерации, в соответствии с которым предусмотрен постепенный (к 2024 году) переход потребителей на оплату услуг по передаче электроэнергии, исходя из 100% величины максимальной мощности. Тем самым предлагается отказаться от оплаты услуг за фактически потребленную мощность. Кроме того, проект предполагает обременение производителей электроэнергии дополнительными обязательствами по оплате резервируемой сетевой мощности. Это должно снять существующую проблему, при которой при росте присоединения потребление электроэнергии и мощности не растет и содержание избыточных мощностей создает дополнительную нагрузку на отрасль.
Первый заместитель председателя комитета Государственной думы по энергетике Сергей Есяков обратил внимание собравшихся на то, что электроэнергетика является предметом рассмотрения более чем половины законопроектов и дискуссионных мероприятий в комитете, и эта пропорция сохраняется годами. Это только подтверждает сложность отрасли и ее регулирования, то, как далеко еще до завершения процесса реформирования.
По мнению Сергея Есякова, ценообразование в отрасли должно строиться на трех основных принципах: цены и тарифы должны быть экономически обоснованными, инвестиционно привлекательными и долгосрочными. Существующая сегодня система не удовлетворяет по большому счету ни одному из этих критериев. Уровень конкуренции в генерирующем секторе снижается, ценовые сигналы во всех секторах существенно искажены. Все обсуждаемые и ожидаемые нормативные нововведения означают существенное изменение подходов к тарифообразованию, так что об их долгосрочности пока говорить не приходится.
Дмитрий Васильев, начальник управления регулирования электроэнергетики ФАС, подчеркнул, что изменения назрели во всех секторах электроэнергетики. Важным ФАС считает переход на эталонное ценообразование в сетевом комплексе. Дмитрий Васильев озвучил предложения его службы о постепенном переходе к эталонному принципу регулирования тарифов для всех организаций инфраструктурного сектора. Они принципиально одобрены правительством России, и соответствующий нормативный акт должен появиться на официальном портале нормативных правовых актов для обсуждения с экспертным сообществом и органами власти. По словам представителя ФАС, эта практика хорошо зарекомендовала себя в мире: эталоны для регулирования ресурсоснабжающих компаний применяют многие зарубежные регуляторы.
Также Дмитрий Васильев коснулся перспектив проекта федерального закона «Об основах государственного регулирования цен (тарифов)», разработанного ФАС России. Работа над ним ведется антимонопольной службой уже почти два года. Изначально концепция законопроекта предусматривала полное замещение действующей системы отраслевого регулирования на новую нормативную основу, единую для всех отраслей и детализированную непосредственно в самом законе. Такой подход вызвал массу возражений. По итогам рассмотрения ситуации на совещании в правительстве РФ в октябре 2018 года принято решение о придании законопроекту рамочного характера с сохранением существующей правовой системы отраслевого регулирования тарифов на уровне правительственных и ведомственных актов.
Руководитель департамента Минэкономразвития РФ Дмитрий Вахруков обратил внимание участников мероприятия на то, что издержки экономики, связанные с электроэнергетикой, растут выше ВВП. При этом все решения, связанные с отраслью, сегодня направлены или на увеличение, или на перераспределение этих издержек. По мнению министерства, этот подход в корне неверен и необходимо снижение издержек в электроэнергетике за счет повышения эффективности работы отрасли. Источниками повышения эффективности может стать снижение операционных и инвестиционных затрат. В части операционных затрат Минэкономразвития поддерживает позицию ФАС по переходу к эталонному принципу регулирования тарифов. В части снижения инвестиционных затрат министерство уже в ближайшее время выйдет с инициативой о новом подходе к формированию инвестиционных программ монополий, в числе которых находится и ПАО «Россети». Одним из ключевых критериев включения проектов в программы должна стать коммерческая эффективность инвестиций. Сегодня такого требования к программам нет.
Первый заместитель председателя комитета Государственной думы по энергетике Валерий Селезнев озвучил опасения представителей сетевого комплекса о том, что переход к эталонному тарифообразованию фактически приведет не к снижению, а к росту перекрестного субсидирования. Кроме того, он высказался по вопросу продления субсидирования тарифов для Дальневосточного федерального округа. По мнению депутата, делать этого нельзя, поскольку практика реализации решения показала, что 60% субсидий достаются крупному бизнесу, а вовсе не бюджетным организациям, малому и среднему бизнесу, инвестиционным проектам. Необходима как минимум существенная корректировка механизма.
Член комитета по энергетике Наталья Назарова убеждена, что тарифообразование необходимо вести с учетом влияния тарифов не только на различные отрасли экономики, но и на регионы. Кроме того, помимо увеличения экономической обоснованности и долгосрочности тарифов необходимо повышение прозрачности тарифообразования.
Член комитета по энергетике Иван Медведев также высказался против продления субсидирования тарифов для Дальневосточного федерального округа в его нынешнем виде. По его информации, фактически из 24 млрд руб. субсидий на заявленные законом цели пошли максимум три. Нужно искать другие способы поддержки вышеуказанных территорий не за счет потребителей ценовых зон. Депутат считает неправильным и введение предлагаемой правительством социальной нормы потребления электроэнергии для населения в объеме 300 кВт в месяц по регулируемым ценам. С его точки зрения, такой «паек» лишь вызовет социальную напряженность, но никак не поможет снижению перекрестного субсидирования, поскольку доля населения в нем не так уж велика.
Член комитета по энергетике Борис Гладких, представляющий Дальний Восток, подчеркнул, что регион нуждается в поддержке в том числе и при помощи субсидирования тарифов на электроэнергию. Однако при продлении соответствующего закона действительно нужна корректировка механизма, например, в пользу адресного субсидирования тарифов в ДФО для прямых инвесторов, развивающих производство в реальном секторе экономики, с диверсификацией источников таких субсидий.
Также в ходе круглого стола выступили представители компаний отрасли, отраслевых экспертных и общественных организаций. Были высказаны существенные замечания и предложения к каждому из предлагаемых сегодня федеральными органами государственной власти законопроектов и нормативных актов, направленных на изменение тарифообразования в электроэнергетике. Все они после доработки войдут в рекомендации комитета по энергетике по итогам круглого стола.
Заместитель председателя правления ассоциации «НП Совет рынка» Сергей Лебедев в своем выступлении отметил, что основной задачей, стоящей перед отраслью электроэнергетики, является обеспечение доступности электроснабжения потребителей. При этом доступность должна быть комплексной: как технологической, так и экономической. Для решения этой задачи могут использоваться как регуляторные, так и рыночные механизмы.
«В любом случае для нас важно, что если условия для конкуренции созданы, то рыночный механизм регулирования должен становиться ключевым.
И в этом плане хотелось бы отметить несколько принципиальных задач, которые стоят перед оптовым рынком. Во-первых, это вопрос рыночной концентрации. Количество участников рынка должно расти. Этому может способствовать в том числе развитие новых технологий и инструментов. Во-вторых, это технологические ограничения. Наличие сечений, работающих с максимумом своей нагрузки, требует постоянного мониторинга, так как ограничение перетока мощности негативно влияет на цены. Ну и самая главная задача – это создание условий для возможности формирования эффективных инвестиционных ценовых сигналов на рынке мощности», – отметил Сергей Лебедев.
Что касается ситуации с конкуренцией на розничных рынках, то, по мнению заместителя председателя правления, ее развитие будут определять два фактора. Первый – это экономический, обусловленный тем, что текущие ценовые сигналы сильно искажены перекрестным субсидированием, и второй – технологический, когда взаимодействие между потребителем, сбытами и сетевыми организациями должно быть переведено на новый, цифровой формат.
«Кроме этого, мы считаем, что за применением цифровых технологий в области регулирования, а у нас есть некий опыт, и есть будущее», – отметил Лебедев, завершая свое выступление.
В круглом столе приняли участие представители федеральных органов исполнительной власти, депутаты Государственной думы, представители организаций топливно-энергетического комплекса, научных и общественных организаций.
комментарии(0)