Оценка рисков перед ратификацией

Сразу после подписания Парижского соглашения многие российские чиновники, политики и предприниматели выступили с проектами безуглеродного развития страны (на фото министр промышленности и торговли Денис Мантуров). Фото с сайта www.minpromtorg.ru

На состоявшемся в Аналитическом центре при правительстве Российской Федерации круглом столе Институт проблем естественных монополий (ИПЕМ) представил результаты научно-исследовательской работы «Риски реализации Парижского климатического соглашения для экономики и национальной безопасности России».

Парижское соглашение можно охарактеризовать как эпохальный документ международной климатической повестки, сравнимый с Киотским протоколом и Рамочной конвенцией ООН об изменении климата.

Многие политики и эксперты называют данный документ чрезмерно компромиссным, поскольку в нем практически отсутствуют жесткие требования к подписавшим его странам и санкции за невыполнение положений соглашения.

С другой стороны, Парижское соглашение важно хотя бы тем, что в нем упоминается ряд институциональных механизмов, внедрение которых должно привести к достижению итоговой цели – к удержанию роста средней мировой температуры воздуха намного ниже 2 градусов по Цельсию. Документ предполагает, что основным механизмом должны стать так называемые определяемые на национальном уровне вклады. В Парижском соглашении упоминаются и другие механизмы, в том числе ввод цен на углерод, финансирование Зеленого климатического фонда и т.д.

В первые месяцы после подписания Парижского соглашения в России началось обсуждение потенциальных проектов по снижению выбросов парниковых газов, насколько амбициозных, настолько и неподходящих для российских условий.

Подобные дискуссии неудивительны, учитывая, что к тому моменту не было проведено всеобъемлющего исследования, в котором было бы оценено влияние этих механизмов на национальную экономику и социальную сферу нашей страны.

В 2016 году было проведено как минимум три исследования, в которых оценивался эффект от применения радикальных механизмов климатической политики в России. Весной свои оценки подготовили Российский союз промышленников и предпритимателей и Фонд национальной энергетической безопасности. Летом был опубликован доклад ИПЕМ под названием «Риски реализации Парижского климатического соглашения для экономики и национальной безопасности России».

В нашем исследовании мы сконцентрировались на критике наиболее одиозных планов, которые обсуждались в начале 2016 года в контексте Парижского соглашения: это ввод углеродного сбора и создание безуглеродной зоны в Восточной Сибири. К слову, мы с удовлетворением отмечаем, что эти идеи в настоящее время более не обсуждаются на высоком уровне.

Наше исследование, может быть, является каким-то уникальным для нашей страны, но не для, например, США. В нашей работе в качестве методологической базы мы использовали доклады, которые в 2013 и 2016 годах были подготовлены Бюджетным офисом Конгресса США и Национальной ассоциацией производителей США. По результатам этих докладов в Конгрессе США была принята резолюция о разрушительном эффекте для американской экономики, который может принести ввод углеродного сбора.

В нашем исследовании мы показали, что экономика России существенно зависит как от добычи ископаемого топлива, так и от энергоемких отраслей обрабатывающей промышленности. Осуществление радикальных мер по ограничению выбросов парниковых газов неизбежно нанесет существенный ущерб этим отраслям. Этот потенциальный ущерб усугубляется тем, что многие предприятия уязвимых отраслей расположены в монопрофильных городах и поселках, в которых закрытие предприятий мгновенно приведет к острому социальному кризису.

Оценка возможных эффектов от реализации Парижского соглашения для российской экономики – центральное место доклада. Авторами исследования подробно проанализированы последствия наиболее широко обсуждаемого варианта реализации Парижских соглашений в России – введения так называемого углеродного налога. Проведенные ИПЕМ расчеты показывают, что ввод в России налога на выбросы в размере 15 долл. США/т экв. CO2 потребует ежегодных выплат в размере 42 млрд долл., что соответствует 2,56–3,29 трлн руб. Объем этих выплат равен 3,2–4,1% ВВП за 2015 год, 19–24% доходов федерального бюджета на 2016 год или 35–45% суммарного объема Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Если ставка налога на выбросы составит 35 долл. США/т экв. CO2, то объем выплат составит 7,5–9,6% ВВП. Основными реципиентами рисков ввода углеродного налога в России являются топливно-энергетический комплекс и отрасли промышленности, характеризующиеся высокой энергоемкостью или значительными удельными выбросами: металлургия, производство азотных удобрений и цемента. Компании данной специализации будут вынуждены нести дополнительные расходы, составляющие до 75% выручки и до 615% EBITDA в предыдущие годы.

Вышесказанное означает, что перед ратификацией соглашения должно быть проведено всеобъемлющее исследование, в котором будут проанализированы следующие вопросы:

1) определение направлений адаптации российской экономики и социальной сферы к текущим и перспективным изменениям международной климатической политики;

2) определение целесообразных, обоснованных с экономической и социальной точек зрения механизмов, способствующих выполнению национального вклада по снижению выбросов парниковых газов;

3) разработка методов продвижения на международной арене таких методологий учета баланса парниковых газов, которые в полной мере будут учитывать специфические для России факторы;

4) целесообразность ратификации Парижского соглашения Российской Федерацией.

Есть большая надежда на то, что это исследование будет проведено. В ноябре 2016 года было принято распоряжение правительства России, согласно которому утверждается «План реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов». В рамках этого плана упоминается подача итогового доклада о целесообразности ратификации Парижского соглашения президенту России в первом квартале 2019 года.

На первый взгляд данный план незаслуженно оставляет Россию в арьергарде международной климатической политики. В то время как большинство стран мира (включая США, Китай, Японию, большинство европейских стран) ратифицировали Парижское соглашение, Россия как минимум откладывает этот шаг на несколько лет.

С другой стороны, ничего катастрофичного в этом откладывании нет: например, Киотский протокол был ратифицирован Россией лишь через семь лет после его подписания. Более того, в планах новой американской администрации обозначен выход США из Парижского соглашения, что может серьезно повлиять на оценку целесообразности ратификации Россией данного документа.

Решение отложить ратификацию Парижского соглашения продиктовано не сиюминутным порывом, но необходимостью многосторонней оценки данного шага в условиях высокой уязвимости страны к радикальным мерам климатической политики – и с этой точки зрения решение правительства представляется оправданным.