Антон Галенович
Последствия увеличения температуры более чем на 2 градуса по Цельсию для всех стран мира. Карта Михаила Митина
Когда мы говорим о «регулировании» выбросов парниковых газов, как и других выбросов, сбросов, загрязнений окружающей среды, пользования истощающимися природными ресурсами, то с экономико-правовой точки зрения имеется в виду решение вопроса о возмещении вреда, о размере, стоимости возмещения и о том, на кого ложится ответственность за возмещение вреда. Урегулированию подлежат не только социальные издержки, возникающие в результате производственной детальности, но и издержки производителя, вызванные ограничениями, налагаемыми на него ответственностью за возмещение вреда, и ростом стоимости производства, а также транзакционные издержки поиска, разработки и выполнения оптимального варианта комплексного урегулирования проблемы.
Два подхода
Принято подразделять подходы к решению проблем охраны окружающей среды на «административный» и «экономический». Административный подход исходит из предположительной необходимости принятия конкретных мер административно-технического нормирования, ограничения негативного воздействия на окружающую среду конкретными источниками. Экономический подход исходит из предположительной необходимости возмещать социальные издержки негативного воздействия, возмещать вред третьей стороне и, следовательно, из стоимости негативных экстерналий. Поскольку принято считать, что механизм образования стоимости может предусматривать как директивное назначение такой стоимости правительством, так и рыночное ценообразование, то в рамках экономического подхода модели решения проблемы социальных издержек принято подразделять на налоговые и «рыночные». Однако, строго говоря, рынок не является фундаментальной основой экономического подхода. Этот подход в первую очередь основан на признании необходимости оптимального разрешения вопроса об обоюдном вреде и ответственности, и уже вследствие такого признания на определении права на производственную деятельность, несущую вред третьей стороне, в качестве фактора производства, ограниченного ресурса. Разрешение конфликта сторон по спору о собственности на такой ресурс достигается путем экономико-юридической «сделки», «мирового соглашения». И только отсюда возникает возможность рыночных решений, рыночных сделок, которые, если не принимать во внимание величину транзакционных издержек и возможность порочного дизайна рыночных институтов, являются наиболее экономически эффективным способом достижения согласия в распределении ответственности, прав и в цене урегулирования. Таким образом, рыночная модель – это частный случай «ресурсного» подхода.
Назначение цены правительством, налоговое решение в известном смысле также является сделкой, соглашением в рамках общественного договора, предполагающим согласие общества с установленной ценой при условии того, что правительство берет на себя полную ответственность за урегулирование спора о вреде третьей стороне. На деле правительства решительно берут на себя право урегулирования спора, но практически не несут ответственности за конкретный результат такого урегулирования.
Управление ресурсом может осуществляться во множестве различных форм: полной национализации ресурса, лицензирования, аукционирования, введения акцизов, пошлин и налогов, – но всегда предусматривает ту или иную форму количественного ограничения пользования им. Подход к негативным экстерналиям как к ресурсу прав оправдан в тех случаях, когда стоимость достаточно велика, во всяком случае, превышает издержки поиска, институционализации и применения специальных решений. Большинству же экстерналий, очевидно, следует позволить существовать без вмешательства кого бы то ни было за исключением непосредственно заинтересованных сторон.
Не вдаваясь в детальный анализ физико-климатических пределов ресурса прав на выбросы парниковых газов и устанавливаемых для них ограничений на национальном, субнациональном, корпоративном и иных уровнях, можно отметить очевидный глобальный масштаб этого ресурса, несоразмерный с возможностями управления ни на одном из уровней, помимо глобального, и тем более ни одного из экономических агентов. Без разделения такого ресурса на части невозможно построить никакую систему управления им. Наиболее естественным и широко применяющимся способом является раздел по юрисдикциям и по учетным периодам, годам, а в качестве расчетной единицы деление на тонны СО2-эквивалента. Однако в контексте рассматриваемого ресурсного подхода неделимой элементарной основой «квантования» ресурса все же является конкретная сделка, в результате которой происходит распределение прав и ответственности в отношении конкретной порции ресурса и установление его рыночной цены.
Баланс трех стоимостей
Речь идет о балансе по меньшей мере трех стоимостей. Ни фискальные, ни административно-регламентирующие модели непосредственно и прямо не принимают в расчет издержки производителя и институциональные издержки. Обоюдность ущерба и транзакционные издержки нахождения оптимального варианта его возмещения рассматриваются только в рамках так называемого рыночного или ресурсного подхода. При этом варианты возмещения социальных издержек производителем или производственных издержек производителю равноправны, а выбор определяется итоговым ростом ценности производства с уже учтенными социальными и транзакционными издержками. Отрицание или игнорирование хотя бы одной из частей уравнения: i) социальных издержек; ii) производственных стоимостей или iii) транзакционных издержек поиска, разработки и выполнения оптимального алгоритма комплексного урегулирования проблемы – ведет к принципиальной невозможности нахождения сбалансированного решения. При этом абстрактная субъективная справедливость требований сторон, апелляция к ничтожности и необоснованности требований оппонента если и имеет отношение к делу, то самое третьестепенное. Вопрос в том, которая из сторон больше ценит общий ресурс, на какую часть общего ресурса может реально претендовать, принимая на себя соответствующую часть ответственности. Прежде чем ответственность за возмещение социальных, производственных и транзакционных издержек обретет количественные характеристики стоимости, она предстает в виде ценностей, которые человек присваивает соответствующим издержкам, и дело заключается в сопоставлении этих ценностей и нахождении алгоритма для сбалансированного решения.
В основе деятельного экономического решения, выбора лежит именно субъективное представление, когнитивная метафора сопоставления ценностей. Деньги, денежное выражение стоимостей является априорным концептом, одной из таких основополагающих метафор. Проблема заключается в размытости и неполной сформированности, недостаточной метафоричности представлений о воздействии конкретных решений на окружающую среду, на будущие поколения.
В этом контексте самое первое и труднопреодолимое препятствие заключается именно в том, чтобы найти и разработать конкретный алгоритм, позволяющий решить уравнение, то есть решить вопрос о транзакционных издержках поиска, разработки и выполнения оптимального варианта комплексного урегулирования конкретной проблемы социальных издержек, в данном случае проблемы антропогенной парниковой эмиссии. Транзакционные издержки поиска решения большинством участников конфликта, как правило, вовсе не учитываются. Между тем участники конфликта оперируют не непосредственными материальными стимулами, а субъективными представлениями о ценностях, образами, сопоставляют их и прогнозируют результат, но нервно-психические затраты часто оказываются настолько большими, что решение исходной проблемы откладывается в сторону. Здесь, вероятно, можно говорить о существенной четвертой стоимостной составляющей общей формулы.
Об алгоритме «детерминации»
 |
| В теории, на рынке квот любой желающий может их купить, в том числе, чтобы ужесточить ограничения для эмиттеров. Фото Reuters |
Возвращаясь к конкретной проблеме регулирования выбросов парниковых газов, задача заключается в том, чтобы найти алгоритм «детерминации», установления пределов ресурса выбросов и его оптимального разграничения. Среди некоторых моделей разграничения ресурса можно в качестве иллюстрации выделить следующие: наиболее широко распространенный алгоритм в настоящее время – квотирование ресурса на определенный учетный период правительством, которое, как правило, произвольно, хотя, конечно, идеологически так или иначе обосновано, включает полностью безвозмездное наделение квотами, частично безвозмездное, аукционы, более или менее ограниченную общую квоту; квотирование на основе НДТ, которое не имеет принципиальных отличий от квотирования вообще за исключением того, что идеологически обоснованием разграничения ресурса является технологический уровень, достигнутый в конкретном секторе производства, виде экономичной деятельности; ограничение на основе удельных показателей – ограничение прав на выбросы эффективным уровнем удельных выбросов на единицу продукции (например, также на уровне НДТ); ограничение прав пользования ресурсом лишь действующими источниками, то есть данным множеством источников и технологических установок, когда весь ресурс распределен между действующими источниками и ограничен их физическими, техническими, временными, а владельцы новых источников вынуждены выкупать необходимый им объем у владельцев уже существующих; ограничение по фиксированной верхней или нижней цене выбросов. Предполагает существование монополиста; модели, основанные на воспроизводстве ресурса (например, План прямых действий Австралии), на полном возмещении производственных издержек налогоплательщиками за счет выкупа зачетных сокращений.
Основываясь на весьма существенном элементе ресурсного подхода, а именно на ограничении ресурса, такие модели, однако, скрадывают проблему обоюдного урегулирования вреда, при котором стороны приходят к урегулированию, к соглашению, к сделке на основе своих представлений о ценности общего ресурса, а в результате сделки возникает рыночная цена. На рынке квот любой желающий теоретически может приобрести права на выбросы не только для того, чтобы произвести некоторые товары и услуги, но и для того, чтобы сократить общие выбросы, ужесточить ограничения для эмиттеров, обеспечив при этом собственные потребности в потреблении ресурса.
В случае с парниковыми выбросами практически все участники выступают и в ипостаси эмиттера или потребителя ресурса выбросов, и в ипостаси стороны, в той или степени несущей социальные издержки парниковой эмиссии. Государство, правительство становится непременным участником на том или ином этапе, хотя оно лучше всего справляется с задачей принуждения или применения насилия для того, чтобы заставить стороны следовать приемлемой парадигме поведения, обычаю, закрепленному в законе.
Схемы сделок по распределению ответственности за воздействие на окружающую среду в случае с парниковыми газами строятся на ограничении прав на выбросы, том или ином их директивном исходном распределении и, в идеале, в конкуренции за эти права между более или менее эффективными эмиттерами. При этом стоимость выбросов включается именно в специальные сделки по правам на парниковую эмиссию, тогда как стоимость выбросов входит практически в любые сделки, в первую очередь по продаже энергии, энергоносителей, углеродоемкой продукции. Если она не учитывается в контрактных ценах или в специальных системах регулирования, то по умолчанию приобретает отрицательные значения, то есть выбросы становятся выгодными эмиттеру.
Предположим, однако, что сторонами в оспаривании прав на ресурс в каждой сделке, включающей парниковые выбросы в качестве существенной части, выступают производители и общество, производители товаров и услуг и потребители. Предположим также, что та или иная из сторон конфликта или стороны вместе, или правительство, выступая в роли арбитра, принимают на себя стоимость разработки алгоритма решения. Сторона, в наибольшей степени подверженная вредному воздействию, как практически во всех случаях использования природных ресурсов, а именно, будущие поколения, может участвовать в сделке лишь косвенно, будучи включенной в когнитивную метафору сопоставления стоимостей той или иной стороны, прямо вовлеченной в конкретную сделку.
В этом случае выбросы, приходящиеся на каждую конкретную сделку, и распределение ответственности за них становятся существенными составными частями контракта. Стороны при этом могут: договориться о той части выбросов, которая в целом подлежит компенсации; договориться о распределении долей ответственности за часть выбросов, которая подлежит компенсации.
При этом продавец может взять на себя издержки по расчету объема прямых выбросов и отбору оптимальных вариантов их компенсации, а потребитель с учетом этих издержек принять на себя долю ответственности за общий объем выбросов.
Предложение о разделе ответственности за выбросы должно сопровождать и экспортно-импортные поставки высокоуглеродоемких видов продукции.
Модель, основанная на согласованном погашении выбросов парниковых газов (негативного воздействия на окружающую среду) как неотъемлемой части любых транзакций с существенной долей парниковой стоимости, обеспечивает распределенный децентрализованный спрос на единицы соблюдения углеродных обязательств. В то же время такие единицы и сами обязательства должны соответствовать единым критериям и требованиям. Международные климатические соглашения, руководства и методики, разрабатываемые во их исполнение, даже при отсутствии механизмов принуждения к обязательному исполнению вполне способны справиться с функцией выработки универсальных критериев и требований к обязательствам и единицам их соблюдения (результатам снижения воздействия на климат), если будет в полной мере учтен предыдущий опыт использования недостаточно надежных единиц в обязательных и добровольных программах.
В свою очередь, универсальные критерии и требования к единицам соблюдения обеспечивают формирование распределенного децентрализованного предложения.
Большинство созданных и формирующихся в настоящее время обязательных систем регулирования выбросов парниковых газов основано на рыночных принципах, преимущественно на схеме квотирования и торговли, основная претензия к которой заключается в высокой волатильности и недостаточно высоком уровне цен. В этой связи настойчиво звучит тезис о необходимости государственного, международного вмешательства с тем, чтобы обеспечить определенность инвестиционных перспектив и действенность стимулов к переходу на низкоуглеродный путь развития.
Действенным механизмом, позволяющим не административным и не фискальным образом регулировать рыночную цену, является участие государства (межгосударственных структур) непосредственно в качестве субъекта децентрализованных рыночных отношений. Установление «ценового коридора», государственной цены покупки и цены продажи единиц соблюдения по аналогии с регулированием курса валют позволяет обеспечить определенный ценовой диапазон при условии достаточной ликвидности и масштаба транзакций.
Представляется, что такая модель в наибольшей степени соответствует цели включения «цены на углерод», стоимости выбросов парниковых газов в экономический, хозяйственный оборот и естественному развитию деловой практики.
