Четвертый этап либерализации рынка голубого топлива

Газовый баланс ЕС. Источник: МЭА

В своем развитии рынки газа проходят четыре основных этапа, различающихся между собой в том числе степенью развития газовой инфраструктуры, числом участников рынка и уровнем конкуренции между ними. Путь к четвертому этапу – сформировавшемуся, зрелому, конкурентному рынку – занимает многие десятилетия.  Российский рынок газа находится пока на третьем этапе, однако дискуссии о целесообразности реформирования газовой промышленности в целях ускорения перехода к четвертому не стихают уже почти 20 лет. Причем спектр мнений по этой проблеме остается практически диаметральным: от сохранения сложившейся структуры отрасли до разделения «Газпрома» на ряд газодобывающих компаний и выделения из него отдельной газотранспортной компании, от сохранения экспортной монополии на газ до полной либерализации экспорта. Очередной виток дискуссии начался в последнее время вокруг проекта Концепции развития внутреннего рынка газа. Инициировали ее независимые производители газа.

Уже к началу 2014 года доля независимых в добыче газа достигла почти 29%, что превысило целевые ориентиры действующей Энергетической стратегии России, сделанные на 2030 год (более четверти добычи). 

В структуре поставок газа потребителям России их доля превышает сейчас 30% (рост с 2008 года – в два раза). В 2015 году данная тенденция стремительно развивается. 

При этом благодаря более низким ставкам НДПИ на газ, чем у «Газпрома», и возможности предоставления скидок на регулируемые цены независимые сегодня замкнули на себя поставки газа почти всем премиальным потребителям и промышленным регионам в России. Соответственно доля премиальных потребителей в структуре поставок «Газпрома» на внутреннем рынке составляет только около 5%. «Газпром» же остался гарантирующим (или замыкающим) поставщиком в системе для менее привлекательных категорий потребителей, обеспечивая надежность газоснабжения в соответствии с Законом «О газоснабжении в Российской Федерации». 

На октябрь этого года намечено заседание Комиссии при президенте Российской Федерации по развитию топливно-энергетического комплекса, на котором планируется рассмотреть перспективы развития внутреннего рынка газа. Результаты этого обсуждения должны быть учтены при разработке Генеральной схемы развития газовой отрасли после определения основных параметров Энергетической стратегии России на период до 2035 года. Излишне говорить, что любое изменение правил игры в отрасли будет иметь непосредственное и весьма значительное влияние на дальнейшее развитие экономики в целом.

В экспертном сообществе сложилось консолидированное мнение о том, что развитие рыночной конкуренции производителей газа на здоровой экономической основе должно продолжаться. Сегодня она не развита, внутренний рынок представляет собой совокупность регионов с явным преобладанием одного поставщика (в том числе и независимых производителей). Также должны приниматься дальнейшие меры по  сокращению издержек всеми производителями газа, совершенствованию методик цено- и тарифообразования в интересах как поставщиков, так и потребителей. Все эти меры в том или ином виде уже прописаны в проекте Энергетической стратегии России на период до 2035 года. 

В этом документе, в частности, признается несовершенство сформированных в стране систем налогообложения и ценообразования, недостаточная либерализация внутреннего рынка газа, недостаточное развитие биржевых механизмов торговли и ценообразования, несбалансированность цен на внутреннем и внешнем рынке. В нем же намечены и основные задачи, которые необходимо решить для достижения стратегических целей развития газовой промышленности. 

Казалось бы, вокруг этого проекта Энергостратегии-2035 и должны бы вестись дискуссии с тем, чтобы без резких скачков и шокового воздействия как на производителя, так и на потребителя газа была организована долгожданная «тонкая настройка» газовой отрасли. Однако, судя по подготовленной независимыми производителями редакции концепции развития внутреннего рынка газа, в октябре ими может быть поставлен вопрос о кардинальном реформировании отрасли. Характерно, что в этом документе половину места занимают требования ликвидации экспортной монополии «Газпрома» на газ – основного, судя по всему, предмета заботы авторов редакции.

Идеи независимых производителей

Рассмотрим эти тезисы более подробно. На внешних рынках – это необходимость полной либерализации экспорта газа из России, прежде всего по трубопроводам, особенно на восточном направлении, для повышения прибыльности продаж и дальнейшего роста капитализации компаний. Отмена ФЗ «Об экспорте газа».

На внутреннем рынке – требование равнодоходности при поставках газа в разные регионы страны за счет опережающего снижения транспортного тарифа для развития внутренних продаж, изменение правил доступа к газотранспортной системе. Необходимость разделения «Газпрома» и выделения газотранспортной составляющей в отдельную компанию.

В качестве аргументов в пользу полной либерализации экспорта природного газа, как правило, называются следующие: запертость основных запасов природного газа независимых, неспособность «Газпрома» продать дополнительные объемы газа за рубеж, возможность договориться с дополнительными покупателями, не охваченными контрактами «Газпрома», либерализованный характер рынка газа стран – потенциальных покупателей дополнительных объемов российского газа. 

На самом деле ниша российского газа на европейском рынке при отмене государственной монополии на экспорт больше не станет. Ее объем определяется действием многочисленных рыночных и нерыночных факторов, от соотношения цен на конкурирующие виды топлива и развития в Европе возобновляемой энергетики до политических мотивов, что в полной мере подтверждается за последние два года. Прогнозы ведущих мировых аналитических центров, в частности Международного энергетического агентства, свидетельствуют: прирост потребления газа в Европе в предстоящее десятилетие будет минимален. Ситуация может измениться лишь к 2035–2040 годам. 

При этом у «Газпрома» достаточно запасов газа для замещения выбывающих в Европе мощностей по его добыче. Отсюда, собственно, и стремление независимых всеми силами завысить оценку емкости основных экспортных рынков для российского газа с целью обоснования возможности рынка принять дополнительные объемы газа из России.

Особенно наглядно подобное стремление проявляется на восточном направлении, которое независимые видят в качестве основного полигона для отказа от единого экспортного канала.  

Например, емкость китайского рынка (наиболее вероятного получателя российского газа по трубопроводам на востоке на среднесрочную перспективу) завышается независимыми от 30 до 40%. При этом полностью игнорируется тот факт, что устойчивых темпов прироста рынка газа в Китае нет. 

Соответственно предлагаемые независимыми дополнительные поставки российского газа как на восточном, так и на западном направлении могут быть сопряжены только со значительным снижением цен на него (по сути – с демпингом), и ничего общего с государственной задачей максимизации экспортной выручки на проблемном европейском рынке и на замедляющемся восточном такие устремления не имеют. Отказ от единого экспортного канала для российского газа в современных условиях был бы крайне несвоевременным шагом, шагом назад в развитии отрасли. 

Условия для здорового внутреннего рынка 

В нынешних сложных внешних условиях как никогда важно, чтобы были задействованы механизмы здорового развития рынка газа внутри страны. До сих пор не ликвидировано и фактически заморожено существенное отставание внутренних цен на газ от экономически обоснованного уровня (хотя единого понимания этого уровня нет). За последние 20 лет цены на газ выросли. Однако, несмотря на ежегодный рост, изменение регулируемых оптовых цен на газ существенно отстает от роста цен на промышленную продукцию. 

В цене на газ должны учитываться все экономически обоснованные затраты на добычу, транспортировку, переработку, хранение, распределение и поставку газа, а также величины прибыли на базе рыночной доходности используемого капитала или прибыли, обеспечивающей создание источников, необходимых для финансирования поддержания и развития системы (износ основных фондов сегодня весьма высок).

Структура добычи газа в России. Диаграмма с сайта Минэнерго РФ

По оценкам, сделанным за последнее время, газ в России по-прежнему недооценен по отношению к другим видам топлив (от 40% и до 100%). Индексация в регулируемом сегменте цен на газ выше инфляции от 2 до 4% в период до 2020 года, по оценкам как специалистов «Газпрома», так и независимых производителей, выглядит фактически безальтернативной. При этом, по расчетам специалистов, 10-процентный рост цен на газ в год добавляет к инфляции всего лишь 0,13 процентных пункта и 0,53% к стоимости промышленной продукции.

Отметим также, что цены на газ для промышленных потребителей в России действительно существенно ниже, чем в большинстве других стран. Но это является в том числе и важным естественным конкурентным преимуществом для российской экономики. И не использовать такое преимущество – совершенно недопустимо. 

Более того, можно утверждать, что, только опираясь на это свое естественное конкурентное преимущество, Россия сможет все-таки за  ближайшие десятилетия так преобразовать свою экономику и энергетику, чтобы создать в стране конкурентоспособную экономику знаний и высоких технологий, обеспечивающих в том числе глубокую переработку углеводородного сырья и создание новой продукции с высокой добавленной стоимостью.

На восточном направлении это противоречие уже сегодня заявляет о себе. На востоке России единая система газоснабжения еще только формируется и центры газодобычи фрагментированы. Запасы газа Сахалинского центра газодобычи относительно ограничены, и их не хватает на все декларируемые внешние и внутренние проекты. Независимые производители, инициируя здесь газохимические проекты (например, ВНХК в Приморском крае), не планируют поставку для них собственного газа, а резервируют его для экспортных нужд (проект «Дальневосточный СПГ»). Поставщиком же газа для ВНХК они видят «Газпром», причем газ должен поставляться по низким регулируемым ценам – ведь это внутренний рынок.   

Эта ситуация – лишь один из примеров, подтверждающих необходимость более дифференцированного подхода к ценообразованию на газ в условиях сохраняющегося (на этапе незрелого рынка) государственного регулирования цен на газ. Нужен уход от кричащих диспропорций в цене на газ на внутреннем рынке и на внешнем рынках, в первую очередь применительно к экспортоориентированным потребителям. В перспективе же, по мере становления рынка, целесообразно вести дело к государственному регулированию не цен на газ, а тарифов на транспортировку газа по магистральной газотранспортной системе. И на восточном направлении, где ведется новое строительство, а амортизация основных фондов минимальна, должны с самого начала применяться рыночные методы цено- и тарифообразования, полностью возмещающие инвестору понесенные затраты с нормативной рентабельностью.

Именно подход к вопросу о регулируемых тарифах на транспорт газа, об их повышении или, наоборот, снижении станет проверкой на прочность для обновленной ФАС России, наделяемой сейчас функциями ликвидируемой ФСТ.  

По мнению независимых, действующие тарифы на транспортировку газа завышены. Опережающее снижение транспортных тарифов преподносится  как единственная мера для осуществления экономически эффективных продаж газа на внутреннем рынке. При этом даже на уровне постановки задачи те, кто предлагает снижение тарифов, не планируют своего участия в финансировании и развитии газотранспортной инфраструктуры.

Однако расчеты ряда экспертов показывают, что для устойчивого развития отрасли требуется не опережающее снижение транспортных тарифов, а их индексация выше инфляции. Это необходимо для поддержания надежности функционирования ЕСГ и ее развития. 

Опыт реформы электроэнергетики, да и частично нефтяной отрасли, показывает, что жесткое административное регулирование транспортных тарифов, в том числе на уровне ниже экономически обоснованного, создает постоянные риски лишения отрасли внутренних источников роста, замедления темпов ввода новых основных фондов и деградации сетевой инфраструктуры.

Хотелось бы, чтобы обновленный регулятор в лице ФАС России руководствовался прежде всего экономическими принципами, а не действовал во внеэкономической логике административного вмешательства. 

Доходность газопоставок

Хотелось бы затронуть также и тему выравнивания доходности от поставок газа в различные регионы, например, западносибирские и, скажем, в Калининградскую область. Реальность такова, что в отдаленные  регионы и низкодоходным потребителям поставки в последнее время ведет исключительно «Газпром». А независимые производители, имея существенные преимущества перед «Газпромом» по условиям реализации газа на внутреннем рынке, о чем уже было сказано выше (возможность торговать по свободным ценам, а главное, отсутствие затрат на содержание инфраструктуры, меньшую налоговую нагрузку, более короткие расстояния транспорта газа), фактически вытеснили газ «Газпрома» из сегмента крупных промышленных потребителей газа в целом ряде регионов. 

Пока поставка газа населению в России «Газпромом» и независимыми осуществляется в пропорции 97% и 3% соответственно, хотя это соотношение при поставке газа промышленным потребителям совсем иное: 67% и 33%! (А по итогам 2015 года доля независимых в поставке промышленным предприятиям может быть еще выше.) Как говорится, цифры говорят сами за себя. Возникает вопрос: кто возьмет на себя ответственность за газоснабжение населения и жилкомбыта при переходе к свободному ценообразованию?

Пока государство не готово отказаться от прямого регулирования газового бизнеса и обоснованно не доверяет невидимой руке рынка. Поэтому требуется законодательно определить понятие «гарантирующий поставщик», с возложением на него соответствующих прав и обязанностей в регионах доминирующего присутствия, развивать механизм биржевых торгов на базе российских ценовых индексов, стимулировать участие независимых производителей газа в газификации регионов, в том числе населения (в регионах доминирующего присутствия). Сейчас же независимые производители выступают против самого понятия «гарантирующий поставщик».

В заключение хотелось бы остановиться и на таком вечном «революционном» вопросе, как выделение транспортной составляющей из «Газпрома» и создание отдельной структуры, которая будет владеть ГТС и предоставлять доступ к ней по принципу аукциона заявок без каких-либо долгосрочных обязательств поставщика по бронированию мощности.  

На первый взгляд это соответствует мировой практике. Тем более что после завершения реформы электроэнергетики газовая промышленность является единственной отраслью ТЭК, где сохраняется естественно-монопольная организационная структура отрасли (именно отрасли в целом, а не отдельных видов деятельности).   

Но этот подход кажется рациональным только на первый взгляд. Анализ реальных процессов, происходящих в газовой отрасли России, свидетельствует, что собственно независимых производителей – то есть небольших и средних компаний, разрабатывающих такие же месторождения, в стране, во всяком случае в зоне ее ЕСГ, практически нет. По данным Минприроды РФ, такие компании в 2012 году добыли всего 7,5 млрд куб. м газа. А потенциал подобной добычи весьма значителен. 

Единая система газоснабжения России, собственником которой является «Газпром», проектировалась, создавалась и функционирует как единый имущественный производственный комплекс, состоящий из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных объектов. Это обеспечивает возможность быстрого реагирования на изменения в любом из ее звеньев и осуществления надежных поставок газа российским и зарубежным потребителям. Нарушение сложившейся системы несет неприемлемо высокие риски для энергетической безопасности страны. Строго говоря, подобные предложения сегодня нарушают базовые положения Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации». 

Что же мы можем получить в итоге, если развитие газовой отрасли пойдет по тем сценариям, которые сегодня предлагают независимые производители газа? Мы и рынок полноценный не создадим, и устойчивость работы отрасли рискуем нарушить. Отказавшись от единого экспортного канала, государству придется не только потерять часть доходов от собственно экспорта, но и вносить изменения в Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации», снимая с «Газпрома» особую ответственность за надежное газоснабжение в стране. Если рынок, то рынок. Но, как говорили древние, «еще одна такая победа, и я останусь без войска!». И особенно неприемлемы такие решения сегодня, в условиях серьезного экономического кризиса и внешнего давления на страну. 

Из-за естественного желания ряда участников отрасли как акционерных обществ максимизировать прибыль может пострадать вся система газоснабжения России. Совершенно очевидно, что базовые государственные интересы отличаются от сугубо коммерческих интересов компаний. Хочется надеяться, что взвешенный, эволюционный подход найдет свое отражение при разработке и рассмотрении Концепции развития внутреннего рынка газа в Российской Федерации. Реформа нужна, но через создание нового, не разрушение имеющегося, развитие реальной равной конкуренции производителей за потребителя, сокращение издержек, последовательный скорейший переход к экономическим методам цено- и тарифообразования.