Алексей Кокорин
Наступает катастрофическое ухудшение климата на Земле.
Виталий Ермолаев. Золотые яблочки
Если посмотреть на информацию в СМИ, то может сложиться впечатление, что главным итогом Дохи было продление Киотского протокола (КП) в виде второго периода обязательств. Но с точки зрения глобального решения проблемы антропогенного воздействия на климатическую систему это взгляд не только однобокий, но и неверный. Стратегический путь, прописанный в Дурбанской платформе, – разработка глобального соглашения, только так можно действительно снизить выбросы парниковых газов. При этом второй период обязательств по Киото (условно назовем его Киото-2) – лишь вспомогательная мера, призванная дополнить процесс разработки нового соглашения в период работы над ним.
Можно вспомнить, что в Копенгагене в декабре 2009 года на конференции по климату планировалось принять новое соглашение, которое бы действовало с 2013 года и полностью заменило Киотский протокол. Сделать это не удалось, выяснилось, что дело гораздо более сложное, занимающее много времени и пока идет работа, вероятно, целесообразно продлить Киото таким образом, чтобы не потерять лучшее, что в нем есть. На этом настаивали развивающиеся страны, которые под «лучшим» подразумевали более 5 тыс. имеющихся проектов Механизма чистого развития (МЧР) и хотели их сохранить. Поэтому в Дурбане в декабре 2011 года они настояли на том, что условием работы над новым и единым соглашением (до Копенгагена, согласно Балийскому рабочему плану, работали над «двуглавым» соглашением, разделяющим развитые и развивающиеся страны) является продление Киото с сохранением МЧР.
В Дохе нужно было выполнить данное условие – принять соответствующую поправку о Киото-2. Это было сделано, но даже данные тысячи проектов можно назвать лишь гарниром к основному блюду – работе над новым соглашением. Заметим, что новые проекты МЧР в Киото-2 фактически могут быть только в наименее развитых странах, что вряд ли приведет к серьезному развитию МЧР и окажет на глобальные выбросы пренебрежительно малое влияние.
С другой стороны, это была не только уступка развивающимся странам, на которую пошел ЕС и ряд других европейских стран, к которым потом присоединилась Австралия. Это было и избавление переговорного процесса от старого «багажа» – Киотского протокола. Теперь киотская «машина» как бы вытолкнута на обочину и будет «ехать» там восемь лет, не мешая главному движению по направлению к глобальному снижению выбросов. Собственно, на снижение выбросов Киото-2 практически не влияет. На страны с обязательствами по Киото-2 приходится менее 15% глобальных выбросов, а к росту глобальных выбросов эти страны вообще фактически не имеют отношения. Однако с глобальной точки зрения это совершенно неважно, нужно было выполнить условие развивающихся стран, что в Дохе и было сделано.
Тут есть несколько юридических тонкостей, которые надо пояснить. Сам протокол не имеет срока действия, 31 декабря истек лишь первый период его обязательств. В нем участвует 191 страна (было 192, участие Канады официально завершилось 15 декабря 2012 года), поэтому в поправке, принятой 8 декабря, фактически присутствуют все страны, кроме США и Канады. Никто из стран не заявлял о желании выйти из протокола. Россия подчеркивала, что о выходе из протокола речи не идет. Согласно мнению советника президента РФ А.И.Бедрицкого, ценность участия заключается в системе ежегодной отчетности о выбросах, которая в нашей стране хорошо налажена, и было бы неверно снижать ее уровень до отчетности, принятой в конвенции (отчетность по Киото несколько детальнее, чем по конвенции).
Поправка, согласно статьям 20 и 21 КП, вступает в силу после их ратификации 3/4 стран – участниц КП. Тут проблем не возникает. Достаточна ратификация странами Группы 77, Китая и ЕС, в сумме это будет около 160 стран. Важно подчеркнуть, что поправка вступает в силу только для тех стран, которые ее ратифицировали.
В поправке есть таблица со списком развитых стран, как с обязательствами, так и без обязательств (Новая Зеландия, Россия и Япония; там же указана Канада, с 15 декабря ее там быть не должно).
Поэтому образуется следующая иерархия 195 стран – членов конвенции. Страны, не участвующие в КП: США, Канада, Афганистан и Андорра. Страны, участвующие в КП, но не ратифицировавшие поправку, она для них не действует. Эти страны продолжают следовать только положениям КП, принятым до поправки, в частности, правилам отчетности. Скорее всего это будет Россия; вероятно, Казахстан и Беларусь, которых поправка автоматически делает «нарушителями», так как запрещает брать обязательства по выбросам большим, чем выбросы, которые были в 2008–2010 годах. Весьма вероятно, что будут еще страны, которые поправку не ратифицируют. Это могут быть многие развивающиеся страны, у которых нет проектов МЧР, но которые не имеют в ООН статуса наименее развитых стран. Для них смысл ратификации, вероятно, отсутствует.
Таким образом, второй период обязательств по КП превратился в очень ограниченный инструмент экономической помощи ЕС, а также других развитых европейских стран и Австралии, в выполнении проектов МЧР в развивающихся странах: старых во всех странах и новых в наименее развитых. Как «побочный продукт» данного инструмента, вероятно, будут продолжаться проекты совместного осуществления ПСО в восточно-европейских странах ЕС и Украине.
Стратегия главного направления
Доха была первым из трех постдурбанских саммитов перед принятием нового глобального соглашения по проблеме климата (есть неофициальное заявление, что саммит-2015 будет во Франции). В конце 2013 года страны соберутся в Варшаве, а в конце 2014 года в Южной Америке (неофициально называются Перу и Венесуэла).
В преамбуле принятого решения страны признают срочность и опасность климатической проблемы, а также необходимость ускорения снижения выбросов. Есть и указание на все больший разрыв между обещаниями стран и тем, что нужно для удержания глобального потепления на уровнях в 2 и 1,5 градуса Цельсия. Как и ранее, не говорится о том, насколько надо снизить выбросы или когда надо пройти пик глобальных выбросов. На документальном определении данных чисел настаивают не только экологи и общественные организации, но и наиболее уязвимые страны, малые островные государства.
Развитые страны не против наличия в документах глобальных численных параметров, но позиция Китая, Индии, арабских и ряда других развивающихся стран остается прежней. Они против, так как глобальные выбросы сейчас растут именно из-за них, указание на объем или дату прохождения пика будет означать объявление целей для Китая и Индии (вместе взятых). С другой стороны, они не готовы взять на себя такую ответственность и даже не знают, как сильно ограничить выбросы без существенных потерь в их экономическом развитии. Поэтому Китай, Индия и поддерживающие их страны пока отказываются признать глобальные цели, выраженные в выбросах.
Возможно ли изменение ситуации в 2015 году? Скорее всего нет, поэтому, вероятно, новое соглашение не сможет поставить четкие численные цели по выбросам, и его преамбула будет содержать лишь фразы общего характера.
В 2013 году очная работа будет идти в виде круглых столов и семинаров, где страны будут обсуждать предложения, которые нужно подать к 1 марта в электронной форме. В данных предложениях странам предлагается осветить 4 вопроса.
а) Применение принципов конвенции. Здесь имеется в виду обсуждение принципов «равенства» и интерпретации «общей, но дифференцированной ответственности стран» в деле сокращения антропогенного воздействия на климатическую систему. Проще говоря, как делить ответственность и обязанности.
В идеале в будущем каждый человек на планете должен иметь равные права на выбросы, и поэтому единым параметром должен быть выброс на душу населения. Но до этого еще очень далеко.
═ По данным EC Joint Research Center и PBL Netherlands от 2012 года. Схема предоставлена автором |
Пожалуй, только особое положение наименее развитых стран ни у кого не вызывает возражений. Им, конечно, нужны послабления. Однако, многие другие развивающиеся страны тоже хотели бы оговорить для себя послабления и условия принятия обязательств. Это столь сложно, что скорее всего в 2015 году формулировки так и не будут найдены. Поэтому новое соглашение будет содержать «риторическую» преамбулу и, вероятно, значительные послабления для наименее развитых стран, но не более того.
б) Использование опыта и уроков работы других видов деятельности по конвенции и, насколько приложимо, других многосторонних процессов. Здесь имеются в виду предложения по использованию наработок закрытой в Дохе группы по долгосрочным мерам сотрудничества.
в) Содержание, структура и дизайн соглашения 2015 года. В идеале, чтобы был предложен шаблон нового соглашения и затем началось его заполнение текстом.
г) Пути определения и документального отражения усиленных действий по снижению выбросов.
Вопросы снижения выбросов в период до 2020 года
Для крупных стран динамика выбросов и меры на следующие 8 лет фактически уже просчитаны, поэтому данное обсуждение вряд ли можно считать связанным с реальными дополнительными подвижками в деле снижения выбросов.
Однако другие вопросы, в частности, развитие новых рыночных и нерыночных, двух- и многосторонних механизмов снижения выбросов могут быть решены именно здесь.
В контексте снижения выбросов и суммируя сказанное выше, вероятно, можно выделить 4 группы стран.
1. Развитые страны в своих предложениях указывают на необходимость 50% снижения глобальных выбросов к 2050 году, при этом почти все из них подтверждают готовность снизить выбросы на 80%. В предложениях также фигурирует необходимость как можно быстрее, например, не позже 2020 года, пройти пик глобальных выбросов парниковых газов. Среди развитых стран выделяются США, которым из-за позиции Сената в ближайшие годы очень сложно ратифицировать какое-либо обязывающее международное климатическое соглашение.
2. Наименее развитые страны, малые островные государства, ряд других относительно небольших развивающихся стран предлагают те же или еще более радикальные численные параметры, причем подчеркивают, что действовать и снижать выбросы должны все страны. Понять их несложно, они наиболее уязвимы перед лицом изменений климата, а требовать от них физически нечего, их выбросы никакой «погоды» в глобальном балансе не делают.
3. Китай, Индия, Саудовская Аравия и ряд других арабских стран категорически избегают указанных выше параметров, особенно 50% снижения выбросов и численного указания года прохождения пика глобальных выбросов. Они убирают их из всех документов и настаивают на других числах – 25–40% снижения выбросов развитых стран к 2020 году (от уровня 1990 года). Причины очевидны – они не хотят нести основной груз ответственности, ведь львиная доля роста выбросов приходится именно на Китай и Индию.
4. Бразилия, ЮАР и ряд других развивающихся стран пытаются балансировать между тремя указанными выше «полюсами», часто предлагая достаточно конструктивные и компромиссные формулировки. В принципе и развитые страны в целом готовы к компромиссам, но, как показывает опыт 2012 года, между крайними мнениями второй и третьей групп стран пока компромисса не прослеживается.
Когда же страны примут четкие параметры снижения глобальных выбросов? Вероятно, когда крупные страны воочию и на основании надежных экономических расчетов убедятся, сколько будет «стоить» изменение климата в будущем. Затем они сопоставят расчеты с затратами на снижение выбросов и решат, «платить сейчас или расплачиваться в будущем?».
Однако это уже вопросы более отдаленного будущего. Подобная логика в ближайшие три года еще работать не будет, для крупных стран пока просто нет таких расчетов. Вероятно, пока такие расчеты можно считать более или менее надежными только для очень небольших стран, в частности, островных – очень уязвимых к повышению уровня мирового океана.
Примеры подобных расчетов ущерба немало повысили решимость наиболее уязвимых стран.
Наиболее встревожил особенно уязвимые островные и прибрежные страны доклад, представленный Всемирным банком, который был подготовлен Потсдамским институтом климатических исследований. В нем обобщены последние данные об изменении климата и даны прогнозы на XXI век при потеплении на 4 градуса Цельсия. Представлен анализ новых данных о росте температуры океана и повышении его уровня. Ученым удается неплохо описать происходящие явления, где одновременно действуют четыре фактора: тепловое расширение воды, таяние полярных льдов, разрушение ледников Гренландии и Антарктиды. К концу XXI века эти факторы дают примерно одинаковые вклады в рост уровня моря, который практически гарантированно будет не менее 1 метра, это лишь вопрос времени. Многие густонаселенные районы Южной и Юго-Восточной Азии, Венесуэлы и других стран могут стать непригодными для проживания.
Практически важное – экономические механизмы
В решении КС-18 есть раздел, посвященный различным подходам к рыночным и нерыночным методам повышения экономической эффективности мер по снижению выбросов парниковых газов. В Дохе это направление работы вызвало особый интерес. Во многом из-за отсутствия в Киото-2 практической возможности для большинства стран делать новые проекты МЧР и ПСО. Нужно было понять, что теперь может являться точкой приложения усилий по «углеродному финансированию».
В ряде стран ответ уже дан – они развивают национальные пилотные системы регулирования выбросов, включающие и элементы торговли (Китай, Южная Корея, Новая Зеландия, Австралия, Казахстан и др.). Другие страны, например Индия, заявили о планах разработки подобных систем. О детальном рассмотрении идеи на национальном уровне неофициально говорили и другие крупнейшие развивающиеся страны, в частности Бразилия и ЮАР.
Еще одним моментом, обусловившим в Дохе внимание к данному вопросу, стало намерение Японии развернуть широкомасштабную систему двустороннего сотрудничества с развивающимися странами – Совместный углеродный механизм (Joint Carbon Mechanism) на многие десятки млрд. долл. Вероятно, для развивающихся стран на самые ближайшие годы это самый перспективный канал сотрудничества, который сейчас в пилотной фазе, в которой уже участвуют Вьетнам, Индия, Индонезия и Монголия. В механизме могут участвовать и все страны СНГ, не входящие в Приложение 1 (сложности имеются для Казахстана, который входит в данное Приложение для целей КП, но не входит для целей конвенции).
Заметим, что вопросы механизмов обсуждались в Дохе весьма детально и конструктивно, что показывает реальное желание большинства стран создать такие механизмы (против любых рыночных методов традиционно выступает Боливия и др.).
С одной стороны, понятно, что быстро процесс «внедрения» межгосударственного сотрудничества по снижению выбросов не пойдет, потребуется несколько лет. С другой стороны, чтобы принять участие в таком сотрудничестве, каждая страна, например, Россия или Беларусь, должны иметь свои национальные пилотные системы, отвечающие соответствующим стандартам. Это тоже не быстрый процесс, требующий нескольких лет, поэтому начинать его нужно сейчас, чему есть хороший пример, не только в дальнем зарубежье, но уже и в ближнем (Казахстан).
