Принять нельзя отказаться

Зоны разделения электрических и газотранспортных систем в ЕС.
Источник: ЕU-Directorate-General for Energy

3 марта 2011 года вступил в силу Третий Энергопакет Евросоюза в области электроэнергетики и природного газа, который в той или иной мере отражает многие из последних трендов европейского рынка. Пожалуй, ни один нормативный документ, рожденный в недрах Европарламента и адресованный 27 странам – членам ЕС, не вызывал такого резонанса в российских энергетических кругах. Его принятие создает серьезные вызовы для поставок российских ресурсов в Европу, прежде всего в области природного газа.

История вопроса

Все участники европейского рынка сейчас заняты пересмотром своих стратегий и возможностей в свете принятия Третьего Энергопакета, состоящего из двух директив и трех регламентов, в 2011 году ставшего общеевропейской реальностью. Уже более 15 лет объединенная Европа вынашивает и реализует планы по либерализации своего энергетического и газового рынков во имя всяческого развития конкуренции и благой цели снижения цен для граждан Евросоюза и повышения конкурентоспособности европейской промышленности, хотя преобразования эти идут очень и очень непросто. Достаточно вспомнить, что к началу 2011 года Еврокомиссия начала более 60 разбирательств по выявленным нарушениям со стороны национальных правительств, которые не смогли полностью соответствовать даже Второму Энергопакету мер (принят в 2003 году). Еврокомиссия всячески пытается избежать формальных судебных преследований, довольно либерально относясь к задержкам в применении союзного законодательства на национальном уровне и надеясь на добрую волю правительств. Однако известная последовательность руководства ЕС в развитии единого энергорынка очевидна, как очевидно и то, что эти процессы необратимы и будут продолжены.

Нововведения вступили в силу одновременно во всех 27 странах ЕС, однако директивы еще должны быть приняты в качестве национальных законодательных актов. Согласно источникам в ЕС, к началу марта ни одна из стран – членов ЕС не приняла в полной мере предложенные новшества. Агентство Platts сообщает, что в апреле новые директивы по газу и электроэнергии собираются принять лишь семь государств: Австрия, Чехия, Дания, Франция, Греция, Италия и Португалия. Еще семь: Латвия, Люксембург, Нидерланды, Словакия, Словения, Швеция и Великобритания – намерены сделать это к лету. Что же касается Бельгии, Болгарии, Финляндии, Ирландии, Литвы, Польши, Румынии и Испании, то эти страны намереваются завершить все необходимые процедуры до конца года.

Любопытно, что на сегодняшний день 15 из 27 стран ЕС поддерживают идею полного разделения электроэнергетических вертикально интегрированных компаний по видам деятельности (генерация – передача электроэнергии по сетям – сбыт), считая этот вариант единственно правильным. Что же касается природного газа, то на полное разделение готовы пойти лишь восемь стран: Бельгия, Дания, Эстония, Литва, Нидерланды, Португалия, Румыния и Словения – мягко говоря, не самые «газовые» державы. Остальные правительства либо думают над альтернативами, либо пока не приняли окончательного решения. Таким образом, достижение согласия в электроэнергетике происходит существенно легче, чем в сфере природного газа.

Предполагается, что новые положения полностью интегрируются в правовое поле государств-членов и в реальную практику к марту 2014 года. Кроме того, за это время должно появиться еще 12 новых документов, разъясняющих и детализирующих требования директив.

В чем суть?

Третий Энергопакет рыночных реформ в области газа и электроэнергии, по замыслу авторов, призван объединить довольно разобщенный пока энергетический рынок ЕС. Цель нововведений состоит в уничтожении национальных барьеров в торговле электроэнергией и природным газом путем повышения безопасности поставок, стимулируя национальные монополии к конкуренции на уровне ЕС, что расширит выбор для потребителей и улучшит качество оказываемых услуг.

Наиболее противоречивые аспекты Третьего Энергопакета – отделение электроэнергетических и газотранспортных сетей, а также расширение прав и возможностей национальных энергетических регуляторов и свободы выбора потребителей – отражены в двух директивах ЕС: Electricity Directive 2009/72/EC и Gas Directive 2009/73/EC.

Первоначальное и категорическое требование Еврокомиссии жестко запретить компаниям, осуществляющим добычу, генерацию или импорт газа и электроэнергии, контролировать или владеть мажоритарным пакетом акций распределительных сетей (Ownership unbundling, OU), означавшее, по сути, не что иное, как экспроприацию корпоративных сетей, позднее было дополнено двумя более мягкими вариантами.

Вариант «Независимый оператор системы (Independent System Operator, ISO)» позволяет компаниям сохранить сети в собственности, но предписывает им передать активы в управление независимому системному оператору. Третий вид разделения «Независимый оператор газотранспортной или энергетической сети (Independent Transmission Operator, ITO)» оставляет крупным компаниям право сохранить транспортные мощности и в собственности, и в управлении, но при этом требует следовать ряду правил, чтобы отделить управление сетями от прочей деятельности.

Понятно, отчего дискуссии вокруг этого пакета документов вызывали такой резонанс в России, особенно на том его этапе, когда, кроме категорического разделения, другие варианты не рассматривались. Достаточно вспомнить лишь газопровод Ямал–Европа, в сооружение которого вкладывались немалые средства в безденежные 90-е, а теперь, что называется, «всем спасибо, все свободны», то есть нет никаких гарантий прокачки российского газа по долгосрочным контрактам. Многолетняя и проверенная логика поставок разрывалась: закачку газа в трубу со своей стороны Россия обеспечивала, а вот транспортировку и, следовательно, доставку газа потребителю в этих условиях гарантировать становилось невозможно.

Основные этапы развития законодательства в энергополитике ЕС. Схема ИНЭИ РАН

Время регуляторов

Появление под давлением Франции и Германии так называемого третьего пути, когда поставщик энергоресурсов может не только сохранить сети на своем балансе, но и отдать операторство своей дочерней структуре, известным образом снижает накал с вопросами собственности при разделении. Однако возникает новый и, возможно, еще более серьезный вызов – наступает время регуляторов, которые уже успели выстроить себе некую вертикаль: национальные регуляторы – общеевропейские агентства ACER, Entso-e и Entsog – и недавно созданная международная Конфедерация регуляторов энергетики International Confederation of Energy Regulators (ICER), куда вошли 11 региональных ассоциаций регуляторов, представляющих более 200 (!) регулирующих органов с шести континентов. С чьей стороны ждать большего давления на рынок, пока сказать сложно, но то, что национальные и европейские регуляторы получают невиданные прежде полномочия, – факт. И полномочиями этими они готовы воспользоваться немедленно – вспомним недавние истории вокруг транспортировки российского газа в Литве и Польше. Национальные регуляторы оказались инструментом в преследовании этими государствами своих политических целей, что опять-таки резко увеличивает риски в этой сфере.

Существенно усиливается независимость национальных регуляторов энергетических рынков от других органов исполнительной власти государств. Они получили право следить за перегрузками в сетях, за строительством международных мощностей по транспортировке, а также контролировать доступ к транспортным сетям независимых компаний, разделение прав собственности и модели управления в интегрированных компаниях и механизмы балансировки рынков. Регуляторы могут штрафовать операторов транспортных сетей или вертикально интегрированные компании в объеме до 10% годового оборота за несоблюдение ими условий нового законодательства.

Вновь созданное Агентство по взаимодействию энергетических регуляторов (ACER) во многом базируется на опыте работы Европейской группы регуляторов электроэнергетического и газового рынков (ERGEG), но в отличие от своих предшественников получает право принимать обязывающие решения.

Пакет законов также предполагает создание европейской организации операторов передающих сетей для газа (ENTSO-G) и электроэнергии (ENTSO-E) с обязательным членством в них национальных сетевых операторов. Именно две последние структуры отвечают за разработку и постоянную корректировку десятилетних планов развития газовых и электросетей и их загрузку в соответствии с потребностями ЕС. Сейчас обсуждается уже редакция такого плана (European Ten Year Network Development Plan, TYNDP) на период 2011–2020 годов. По сути, это единый стратегический документ Еврокомиссии со сквозным планированием, анализ которого крайне любопытен. Посмотрим лишь на один его аспект – как европейские регуляторы и законодатели видят газоснабжение Европы на ближайшее десятилетие (см. график).

Картина, как говорится, «маслом». То, что собственная добыча газа в Европе за эти годы упадет практически в два раза, очевидно. Как поведут себя два поставщика из «мягкого подбрюшья Европы» – Ливия и Алжир, в свете последних событий прогнозировать крайне сложно. Остается, по сути, «крепкая тройка»: поставки СПГ, Норвегия и Россия, причем наибольший прирост поставок – почти на 40% – предполагается именно из России (прирост из Норвегии планируется лишь на 9%). Однако именно России создаются и наибольшие нормативные препоны. Одно из объяснений такому парадоксальному поведению просматривается все на том же графике: Европа полагает, что потенциал предложения газа до 2020 года будет заметно выше ее потребностей. Следовательно, при таком запасе прочности вполне можно позволить себе не слишком прислушиваться к пожеланиям поставщиков┘ Какую службу сослужит своим участникам этот известный европейский эгоизм, не принимающий в расчет иных точек зрения и иных подходов, кроме собственных приоритетов?

Динамика спроса и поставок природного газа в Европу. Источник: ENTSOG,TYNDP

Подводные камни Третьего Энергопакета

К слову, при очевидной направленности Третьего Энергопакета на защиту потребителей именно они могут оказаться в сложном положении. Зависимость Европы вообще и восточной ее части в особенности от поставок российского газа хорошо известна. Если на пути российского газа встают серьезные препятствия, то заложниками в данном случае станут именно потребители, для кого благие намерения европейских законодателей на фоне пренебрежения интересами поставщиков могут обернуться перебоями в поставках либо скачками цен.

Процессы либерализации энергетических рынков ЕС неотделимы от реальных процессов объединения разобщенных страновых рынков в панъевропейский. Важно также понимать, что существующая газовая инфраструктура Европы была создана при активном участии вертикально интегрированных компаний, которые компенсировали традиционно невысокую (до 5%) рентабельность в транспортировке высокими доходами от реализации газа. Новые планы ЕС по дальнейшему развитию своей энергетической инфраструктуры до 2020 года, названные Energy infrastructure priorities for 2020 and beyond, были представлены в ноябре 2010 года. План предусматривает инвестиции в развитие энергосистем в размере 1 трлн. евро. Известный документ Еврокомиссии European Recovery Plan сообщает о выделении из бюджета ЕС в течение ближайших пяти лет всего 3,863 млрд. евро, частные инвестиции в рамках этого плана оцениваются в 22 млрд. евро. Из каких источников будет покрыта эта огромная разница, кто в условиях подобной жесткой регуляции и одновременно ее высокой неопределенности будет принимать сейчас долгосрочные и масштабные инвестиционные решения?!

По замыслу разработчиков этого документа, к 2020 году в Европе необходимо создать единую ГТС с возможностью перекачки газа по ней в любых направлениях, и это изменение газовой инфраструктуры должно непременно соотноситься со стратегией ЕС в отношении третьих стран.

Диверсификация поставок газа и возможность доступа к любой точке ГТС Европы для транспортировки газа в любом направлении, независимо от национальных границ – одна из приоритетных целей ЕС. В то время как на общеевропейском уровне существует три направления поставок газа – северный коридор из Норвегии, восточный коридор из России, средиземноморский коридор из Африки, а также поставки СПГ, во многих регионах превалирует зависимость от единственного энергоисточника. Кроме того, нужна возможность реверсных поставок, а также роста объемов газовых хранилищ и диверсификация источников газа, таких как СПГ и сжатый газ.

Именно поэтому регуляторам предписывается серьезно заниматься трансграничными перетоками для преодоления барьеров на национальных границах. Эти новые своды правил смогут в скором времени заметно изменить подход к работе не только национальных регуляторов и сетевых операторов, но и потребителей, а также собственно понимание структуры рынка.

Есть еще один, крайне чувствительный для России, но не обсуждаемый широко тренд в развитии европейского газового рынка. Предполагается, что именно об этом будет один из 12 разъясняющих Энергопакет документов. Так, поставки газа с прежних точек «входа-выхода» (E/E) на границе европейских государств все более перемещаются в так называемые «виртуальные торговые пункты» (VTP). Принципиально важно, что здесь речь идет не о биржевой торговле, а об изменении схемы поставок газа именно по долгосрочным контрактам. То есть если раньше цепочка поставок строилась по точкам входа-выхода на границах, то теперь она трансформируется в систему «хаб-хаб». Как это скажется на системе поставок российского газа, пока оценить сложно, однако процесс уже запущен, постепенно становясь европейской реальностью.

Одной из задач Третьего Энергопакета было также выравнивание стоимости энергоресурсов на всей территории ЕС, сейчас разница между отдельными регионами достигает 30%. Однако понятно, что если при этом выравнивании для кого-то цены снизятся, то для кого – вырастут, что опять-таки вряд ли обрадует часть европейских потребителей. Кроме того, совершенно необоснованно говорить о безусловной дороговизне российского газа по сравнению с другими поставщиками. Цены по долгосрочным контрактам у России, Нидерландов и Норвегии достаточно близки, и все же за последние три года российский газ оказывался незначительно дороже лишь на коротких временных отрезках.

Россию и, в частности, «Газпром» привычно упрекают за неуступчивость по отношению к клиентам, игнорирование рыночных изменений и следование устаревшим принципам. Однако мы видим, что Европа еще более неуступчива к своим партнерам, в своей стремительной погоне за рынком вполне рискует оказаться в разнообразных, но одинаково сложных ситуациях, а известная инерционность и тяжеловесность Евросоюза в его попытках сопрячь воедино 27 различных национальных интересов вполне может оказаться энергетической ловушкой во времена перемен.