Поймать Медведева на слове

В Москве и в Брюсселе время пока измеряется по-разному.
Фото Reuters

В апреле 2009 года российский президент опубликовал свою концепцию международного рамочного соглашения в сфере энергетики. До сих пор это предложение не подвергалось анализу со стороны западных специалистов. Это связано с тем, что после российско-украинского газового конфликта 2009 года это предложение расценивалось как очередная попытка подорвать Договор к Энергетической хартии (ДЭХ). Но европейцы должны поймать Медведева на слове. Надо использовать его предложение как повод и настаивать на конкретном наполнении глобального энергетического рамочного соглашения. Причем это должно быть больше, чем уже существующие документы, такие как заявление стран «большой восьмерки» по поводу энергетической безопасности, принятое в 2006 году. Подходящим поводом для этого мог бы стать процесс новых переговоров по Энергетической хартии с целью создания модифицированного ДЭХ.

Российский президент Дмитрий Медведев во время своего государственного визита в Хельсинки 20 апреля 2009 года представил на рассмотрение общественности документ под названием «Концепциональный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики». Конечно, имеются веские основания для того, что в Европе это предложение едва ли обсуждалось. С 2000 года Россия постоянно требовала начала новых переговоров о модифицированном международном энергетическом соглашении. В этом, как правило, усматривали тактический маневр Москвы с целью подкрепить отклонение российской стороной ДЭХ.

В сущности, благодаря европейской Энергетической хартии 1991 года и связанным с ней в правовом отношении ДЭХ от 1994 года (вступившего в силу в 1998 году) создан международный регулирующий документ для кооперации в сфере энергетики. В хартии и в договоре подписавшие его государства согласились со следующими принципами и целями: создание открытых и эффективных, действующих на основании рыночных механизмов энергетических рынков, создание благоприятных условий для иностранных и для частных инвестиций, соблюдение принципа недискриминации в сфере инвестиций и торговли, а также принципа свободного транзита без учета происхождения, места назначения и собственности. В документе содержалось положение и о последующем его развитии.

Сам договор базируется на четырех колоннах: защита инвестиций (раздел III), торговля (раздел II), транзит (статья 7) и механизм улаживания споров (раздел V). В хартии подчеркивается государственный суверенитет над природными ресурсами (статья 18). Далее имеется дополнительный протокол по энергоэффективности и по аспектам, касающимся вопросов охраны окружающей среды. Благодаря этому в договоре в вопросах международной энергетической кооперации, по сути дела, применены правила и принципы ВТО, такие как недискриминация и режим наибольшего благоприятствования. Раздел VII предусматривает, кроме того, переговорный процесс для того, чтобы позволить его участникам обсудить дополнения, изменения, создать дополнительные протоколы. Такой переговорный процесс со своими рабочими подгруппами уже показал себя с положительной стороны, например в сфере энергоэффективности.

В Энергетической хартии принимает участие 51 страна плюс ЕС и Евратом. Другими словами, все страны – члены ЕС, Швейцария, Турция, государства СНГ и Япония. Пять стран – Австралия, Исландия, Норвегия, Белоруссия и Россия – договор не ратифицировали. Что касается России и Белоруссии, то договор может ими временно применяться согласно статье 45, которая предусматривает принципиальную применимость договора, если его положения не противоречат национальному законодательству. То, что Норвегия, другой крупный экспортер энергоресурсов, не ратифицировала договор, не так сильно влияет на ситуацию в Европе, так как эта страна входит в европейское экономическое пространство, в котором действует принцип правовой гармонизации с законодательством ЕС. Слабым аспектом является то, что важнейшие арабские энергопоставщики, а также США, Канада, Индонезия, Венесуэла и Нигерия имеют статус только наблюдателей. Критическим моментом для таких стран-экспортеров, как Норвегия, является то обстоятельство, что договор благоприятствует прежде всего иностранным инвесторам, то есть странам-потребителям, и именно им предоставляет далеко идущие права. В этом усматривают ущемление собственных прав стран-поставщиков. Этот момент требует дальнейшего обсуждения и выработки дополнительных решений.

Россия и Энергетическая хартия

Россия как важнейший поставщик энергоресурсов для Европы с самого начала занимала ключевую позицию в переговорном процессе. В конце 90-х годов вопрос транзита (как проблема регулирования в договоре, так и транзитный протокол как дополнение к договору) стал для Москвы центральным с точки зрения ее подхода к ратификации. Спорным представлялась для России прежде всего ст. 7 договора. Она предписывала принцип свободного транзита независимо от происхождения, места назначения или отношений собственности.

Спорными моментами в транзитном протоколе являются среди прочего «первое право отказа», оговорка «региональная экономическая интеграция» и тарифы на транзит. Что касается «первого права отказа», то, как считали представители «Газпрома», каждый поставщик в случае истечения срока действия договора должен был бы иметь право на получение первым предложения на заключение нового договора с теми же объемами транзита. В отношении «региональной экономической интеграции» спор касался понимания территории европейских стран-потребителей. Брюссель настаивал на том, чтобы ЕС был признан в качестве экономически интегрированного региона и поэтому на его территории применялись бы в отношении транзита не правила ДЭХ, а более строгие правила внутреннего рынка. Россию это затрагивало касательно польского участка газопровода Ямал–Европа. Дело в том, что в случае применения условий внутреннего рынка транзитные договоры должны были бы заключаться на более короткие промежутки времени, чем существующие договоры о поставках.

Постепенно произошло слияние между политическим и деловым подходом к ДЭХ. Поэтому Россия удерживает эти переговоры уже более 10 лет в висячем положении. Но еще труднее для достижения согласия то, что Газпром с самого начала был против ратификации ДЭХ, в то время как другие российские энергетические компании не возражали против ратификации. Дело в том, что «Газпром» опасается лишиться такого важного для него положения, как «игольное ушко» для центральноазиатского газа. Его положение как основного поставщика газа для Европы базируется на закупках газа в странах Центральной Азии в зависимости от уровня европейского спроса. Решающим в данном вопросе является то, что «Газпром» покупает газ в Центральной Азии и продает дальше вместо того, чтобы только предоставлять возможности государствам этого региона для его транзита.

С 2002 года Россия подвергается критике в мировом сообществе из-за событий вокруг ЮКОСа, из-за споров по газовому месторождению в Ковыкте и из-за проекта «Сахалин-2». Критика заключается в том, что правовое поле для иностранных инвестиций в Россию остается небезопасным. Дело дошло до того, что сейчас в Международном арбитражном суде в Гааге обсуждается вопрос, насколько Россия связана с практическим применением предварительных условий Энергетической хартии. Речь идет о изъятии собственности у совладельцев ЮКОСа.

В связи с этим процессом могут быть понятны и юридические маневры, которыми Россия пытается оправдать свои действия в газовом конфликте с Украиной 2009 года, сетуя в то же самое время на бесполезность договора. Именно в проходящем судебном процессе можно усматривать и одну из причин, почему Россия, несмотря на многочисленные заявления, пока не пошла на отказ от предварительного применения Энергетической хартии. Россия опасается, что подобный шаг только сильнее подчеркнет обязывающую силу договора накануне официального отказа от его применения. Нельзя исключать и того, что русские считают более полезным для себя и дальше участвовать в работе секретариата Энергетической хартии, что дает возможность активно влиять на процессы, происходящие в ее исполнительных органах.

На энергетическую хартию в Киеве возлагают надежды как на инструмент предотвращения конфликтов поставщиков и транзитеров. Фото Олега Никифорова

Предложение Медведева

Поэтому предложение Медведева вряд ли можно оторвать от процессов, связанных с Энергетической хартией. Сначала может показаться странным, что Москва требует создания рамочного соглашения для кооперации в энергетической сфере, которое в правовом плане было бы обязательным для всех его участников. Дело в том, что Россия с учетом ограниченности его применения Москвой скорее выигрывала от своего участия в ДЭХ и его транзитном протоколе. Собственно говоря, медведевская концепция является только последним звеном в ряду подобных соглашений и высказываний: Путин уже в феврале 2009 года в своей речи на экономическом форуме в Давосе высказывался в том же смысле. Он говорил о необходимости начать переговоры о новом рамочном соглашении для обеспечения международной энергетической безопасности. Российская пресса цитировала главу думского комитета по энергетике Язева, который предлагал создание энергетического форума, объединяющего энергетические фирмы. Создание подобного форума должно было бы закрепить существующие асимметрии между частными и государственными корпорациями.

Документ, который российский президент в апреле без предварительных дипломатических консультаций представил в Хельсинки, должен был бы, по словам его представителя, заменить де-факто Энергетическую хартию. В документе сначала называются цели, затем на двух страницах следуют центральные принципы новой правовой базы для глобальной энергетической кооперации. Первое приложение содержит элементы для транзитного соглашения, и второе приложение перечисляет энергосырье и производные из него, которые должны быть учтены в рамочном соглашении.

Медведев аргументирует, что нынешние двусторонние и многосторонние соглашения недостаточны, чтобы избежать конфликтных ситуаций или их преодолеть. Важнейшим требованием сегодняшнего дня является «создание нового универсального обязывающего с правовой точки зрения документа», который должен охватить все страны-поставщики, потребители и транзитеры. Заслуживает внимания формулировка, что энергетическая безопасность в длительном плане представляет собой единое целое, и поэтому все участники в энергетической сфере несут взаимную ответственность и гарантируют ее в глобальном аспекте. Формулировка весьма относительна и неконкретна. Концепция отчетливо отражает, кроме того, амбициозность российской энергетической политики последних лет: наряду с надежностью снабжения Медведев хотел бы закрепить в качестве основного принципа надежность спроса. Ясно, что в данном случае речь идет о гарантировании ценового уровня, за счет которого финансируются госдоходы и пенсии. Неизбежно возникает вопрос: как же можно будет реализовать этот принцип в условиях неуверенности в вопросах спроса из-за нынешнего спада экономической активности? В международном сообществе уже ведется дискуссия о том, как можно создать побольше прозрачности и активизировать обмен информацией между производителями и потребителями с учетом прогнозов и инвестиционных программ. В газовой сфере к тому же уже сегодня имеются долгосрочные соглашения с оговорками типа take or pay. Предложение о том, чтобы все спорные вопросы регулировать прежде всего дипломатическим путем (или оптимальнее при учете торговых правил ООН), значительно мягче, чем сравнимые с ним (даже если принимать во внимание спорные регулирующие правила ДЭХ в вопросах инвестиций) положения ДЭХ.

Кроме того, медведевское предложение предусматривает обмен активами компаний как инструмент, обеспечивающий доступ к рынкам и к инфраструктурам. В этом просматривается рациональная деловая стратегия «Газпрома», направленная на то, чтобы участвовать в бизнесе по всей длине цепочки от производителя до поставщика. Однако в данном случае отсутствует ссылка на возможности применения этих же правил на российском рынке. А это было бы с учетом принципа универсальности применения необходимым.

Если все вышеизложенное не является с самого начала тактическим и внутриполитическим маневром, то можно было бы с одобрением отнестись к предложению Медведева и констатировать, что в целом оно соответствует Энергетической хартии, хотя многие положения ДЭХ сформулированы с правовой точки зрения более обязывающими. Что касается приложения 2, то оно просто копия одного из положений ДЭХ.

Выводы

Многое говорит в пользу того, чтобы поймать российского президента на слове. Германия как ведущий энергетический партнер России не должна упускать такой шанс, необходимо вовлечь российскую сторону в конструктивный процесс переговоров вплоть до включения ее в юридически обязывающие международные рамки в энергетической сфере. Один раз во время российского председательства в G8 в 2006 году такой шанс был упущен, и не было достигнуто что-то более весомого, чего простая декларация. Россия должна свою концепцию наполнить конкретным содержанием и поставить ее в правовые рамки. Тогда она не будет слишком уж отличаться от духа и правовых принципов ДЭХ.

Глобальный подход. Российская инициатива содержит один важнейший пункт – основные заинтересованные страны должны сесть за стол переговоров. Время выбрано для этого благоприятное, так как растет понимание, что надо усилить регулирование энергетического сектора, что назрела необходимость кооперации в сфере технологии и обмена ею, в вопросах ценообразования и сближения позиций в решении проблем предотвращения изменений климата. Чтобы привлечь к переговорному процессу важнейших производителей и потребителей, нужны интенсивные усилия на дипломатическом уровне, которые можно было бы предпринять как в рамках G8, так и в рамках «группы двадцати».

Энергетическая хартия плюс. Многое говорит за то, чтобы эти переговоры проводить в рамках ДЭХ, в частности, чтобы не превращать их в «дискуссионный клуб». Представитель Медведева подобное включение уже вполне определенно обозначил как вариант. Результатом должна стать не «Хартия лайт», а «Хартия плюс», другими словами, договор, который в ряде пунктов основательнее учитывает интересы поставщиков и транзитеров, а некоторые пункты, реформа которых обсуждается, модернизирует.

Берлин