Уроки январского противостояния

Трудности в реализации независимого транспортного коридора в Европу ограничивают свободу рук "Газпрому".
Давид Штеренберг. "Натюрморт с лампой и селедкой". Государственный Русский музей

В XXI веке существенно возрастут масштабы мировой торговли энергетическими ресурсами. Это приведет к тому, что увеличивающиеся объемы этих ресурсов будут пересекать все больше границ по пути от добывающих регионов до потребительских рынков. Соответственно вырастет количество и усложнится география международных транзитных систем, которые подвергнутся воздействию различных технологических, политических и экономических рисков. Гарантией обеспечения бесперебойного и надежного функционирования международных транзитных маршрутов должно стать формирование соответствующей международно-правовой базы как на двусторонней, так и на многосторонней основе. На практике проблемы международного транзита возникают все чаще и чаще. Экономическая и правовая составляющие многих из этих проблем на сегодняшний день окончательно не изучены и не отрегулированы. Это наглядно продемонстрировал российско-украинский газовый конфликт, для разрешения которого, как отметил президент Российской Федерации Дмитрий Медведев, существующие международные регуляторы транзита, в том числе в рамках Договора к Энергетической хартии (ДЭХ), оказались неэффективными.

Значение транзита для энергетической безопасности

В ближайшие десятилетия состояние энергетической безопасности в значительной степени будет определяться решением проблем международного транзита энергетических ресурсов. В соответствии с общим определением, под международным транзитом понимается перемещение энергетических материалов и энергетических продуктов через территорию одной или нескольких стран с пересечением по крайней мере двух границ.

Прогнозируемый существенный рост объемов энергетических ресурсов в мировой торговле увеличит взаимную зависимость экспортеров и импортеров от надежности поставок, поскольку значительная часть ресурсов будет пересекать все больше границ третьих (транзитных) стран. Для дальнейшего развития инфраструктуры для транспортировки энергетических ресурсов потребуется наращивание инвестиций в ее объекты (порты, терминалы, трубопроводы и т.д.). При этом растет количество рисков для энергетической безопасности, связанных с политическими, экономическими, техническими, экологическими и другими аспектами транзита. И, наконец, обострится конкуренция в транзитном сегменте мировой энергетики, которая может принимать хаотичные и нецивилизованные формы, что представляет угрозу стабильности мировых энергетических рынков со всеми вытекающими последствиями для энергетической безопасности.

Особенно наглядно это проявляется в вопросах транспортировки каспийских и центральноазиатских нефтегазовых ресурсов. Такие страны, как Турция, Греция, Украина, Польша, Румыния, Афганистан, Пакистан, Азербайджан, Армения, Грузия, Иран и другие, стремятся замкнуть трубопроводные проекты на свою территорию. Свои транзитные интересы имеются у России.

В современной энергетической политике до недавнего времени выделялись взаимоотношения между потребляющими государствами и ресурсопроизводящими государствами. В последнее время формируется еще один комплекс взаимоотношений между странами – экспортерами и импортерами, а также странами, предоставляющими свои территории для транзита энергетических ресурсов.

Экономические интересы транзитных стран заключаются в получении максимальной прибыли за предоставление услуг по транзиту энергетических ресурсов через их территорию. Кроме того, транзит может усилить геополитическую значимость того или иного государства. На практике интересы транзитных стран сталкиваются с интересами экспортеров энергетических ресурсов, в основном по вопросам размеров оплаты за транзитные услуги. Кроме того, интересы импортеров могут сталкиваться с интересами транзитных стран в сфере обеспечения свободы и безопасности транзита, в частности в случае физической блокады или сокращения поставок энергоносителей.

Рассматривая организационно-правовые особенности функционирования современных транзитных систем в Европе, следует отметить, что большинство сухопутных газопроводов в европейских странах находится в собственности государственных компаний или, как объекты естественных монополий, – под контролем со стороны органов государственного управления. Во многих странах эксплуатация газопроводов осуществляется единственной газотранспортной компанией. По этой причине вертикально интегрированным компаниям ЕС ради транспарентности и обеспечения недискриминационного доступа предписано выделить свои транспортные составляющие в отдельный вид бизнеса. Необходимо отметить, что нередко в странах Европы, особенно Восточной, владельцем транзитной трубопроводной системы является крупнейшая национальная или региональная газовая компания, которая обычно занимает монопольное положение в газовой отрасли, сочетая функции транзита, распределения и сбыта газа на рынке. Иногда владельцем транзитного трубопровода может быть покупатель газа.

Необходимо отметить, что в прошлом транзитные проблемы регулировались в основном в контрактах между участниками рынка, а межгосударственные соглашения играли весьма скромную роль. На практике такие контракты иногда подкреплялись соглашениями между заинтересованными странами или соответствующими принципами международного права, включая общепринятые положения ГАТТ/ВТО. Следует отметить, что контракты на экспорт российского газа заключены в рамках межправительственных соглашений.

По сведениям Международного энергетического агентства и Секретариата Энергетической хартии, в прошлом было немало примеров, когда международный транзит сталкивался с проблемами. В ряде случаев перебои с транзитом возникали по политическим причинам, в том числе на постсоветском пространстве.

Практика показывает, что проблемы возникают в связи с наличием достаточно большого числа транзитных соединений на существующих и проектируемых маршрутах для транспортировки нефти и газа. Анализ ситуаций, возникающих в ходе переговоров, позволяет выделить следующие вопросы транзита, которые было бы целесообразно отрегулировать в международно-правовом плане: преодоление последствий технических проблем, необходимость урегулирования коммерческих споров, включая споры по тарифам, использование свободных транзитных мощностей, разрывы контрактов и т.д., а также создание механизмов урегулирования этих споров, экологические проблемы транзита, угрозы физического прерывания транзита по политическим или экономическим причинам, обеспечение рыночных принципов в сфере транзита, включая конкуренцию, свободу доступа к транзитной инфраструктуре, обеспечение инвестиций для строительства новых или модернизации существующих объектов транзитной инфраструктуры.

По оценкам Секретариата Энергетической хартии, существующие нормы международного права, включая положения, содержащиеся в Барселонской конвенции о свободе транзита 1921 года, а также в ГАТТ (статья V), недостаточны для решения указанных проблем, поскольку в них не учтена специфика международного энергетического транзита. В 90-е годы прошлого века был разработан ряд двусторонних соглашений, имеющих отношение к конкретным проектам. Тем не менее международно-правовая база международного транзита с учетом комплексного и динамично меняющегося характера его проблем нуждается в доработке и дополнениях, особенно учитывая многосторонний характер большинства транзитных маршрутов.

Тепло вернулось в Сараево только 13 января. Фото Reuters

Вопросы транзита в Энергетической хартии

Наибольшее внимание проблемам международного энергетического транзита уделено в Европейской энергетической хартии и Договоре к ней. Россия подписала хартию и Договор к Энергетической хартии (ДЭХ), но не ратифицировала его. Тем не менее российские представители продолжают участвовать в переговорах в рамках Конференции по Энергетической хартии.

В хартии декларируется, что страны будут содействовать свободе транзита и созданию новых мощностей. Эти положения были развиты и конкретизированы в ДЭХ (так называемая транзитная статья 7).

Необходимо отметить, что «транзитная статья» ДЭХ в определенной степени способствует решению перечисленных выше проблем. В то же время практика свидетельствует о необходимости дальнейшей разработки правовых рамок международного транзита. В частности, возможности ДЭХ не были использованы для решения проблем с транзитом через территорию Украины в начале 2006 года, а также в начале 2009 года (вопросы мирового посредничества и санкций).

Следует отметить, что еще в 1998 году Секретариат Энергетической хартии, проанализировав практические проблемы международного транзита, пришел к выводу, что для их решения следует разработать международно-правовые нормы, которые обеспечили бы выполнение следующих условий: отказ от применения транзита в качестве инструмента политического давления, обязательство не прерывать транзитные поставки даже в случаях возникновения спора, недискриминационный доступ к сооружениям по транспортировке энергетических ресурсов, транспарентность транспортных и транзитных тарифов и др.

Для их обеспечения было решено разработать Протокол к Энергетической хартии по транзиту, в котором были бы развиты положения статьи 7 ДЭХ, а также использованы некоторые другие положения договора. В ходе переговоров в основном определены общие принципы протокола, в частности такие, как: свобода транзита, предотвращение несанкционированного отбора транзитных энергетических материалов и продуктов в транзите, охрана окружающей среды. Рассматриваются конкретные обязательства сторон в отношении строительства, эксплуатации и использования транзитных мощностей, тарифов за транзит, стандартов бухгалтерской отчетности и технической эксплуатации, действий в случае прерывания, сокращения или прекращения транзита. Кроме того, участники переговоров работают над определением порядка заключения соглашений по трансграничным свопам (обменам) энергии и выполнения положений протокола. Наряду с переговорами по проекту протокола по транзиту были разработаны проекты типовых соглашений по транзиту, которые, не имея обязательного юридического характера, могут быть использованы как качественные образцы при заключении конкретных соглашений по транзиту.

Хотя эти документы, в которых окончательно не согласованы некоторые положения, зафиксированные в проектах, на наш взгляд, могут быть полезны в «транзитной» практике обеспечения энергетической безопасности. Прежде всего отметим, что среди целей протокола можно выделить «обеспечение надежного, эффективного, бесперебойного и беспрепятственного транзита на благо всех заинтересованных договаривающихся сторон», «содействие прозрачному и недискриминационному доступу к сооружениям для транспортировки энергии, используемым для транзита».

Переговоры по Протоколу по транзиту проходят весьма сложно. В настоящее время остаются нерешенными три принципиальных вопроса, относящихся к схеме формирования транзитных тарифов, так называемому праву первого отказа при использовании транзитных мощностей, а также к положению об Организации региональной экономической интеграции, каковой является Европейский союз. В последнем случае речь идет о предложении Евросоюза включить в проект протокола положение, в соответствии с которым на страны, входящие в региональную организацию экономической интеграции, не распространяется действие ряда положений протокола. В первую очередь это касается использования термина «транзит» только к случаям сквозного пересечения территории Евросоюза, в то время как термин «транспортировка» относится к любым перемещениям энергоресурсов внутри ЕС.

Повышение надежности транзита после январского кризиса

Следует отметить важность диверсификации маршрутов поставок газа на рынки стран Европы. В этой связи после недавнего газового кризиса все большую актуальность приобретает реализация проектов «Северный поток» и «Южный поток», что дало бы возможность существенно укрепить энергетическую безопасность Европы, а также уменьшить зависимость европейских потребителей от монопольного положения ряда транзитных стран и их капризов.

Очевидно, что бесперебойность функционирования современных международных транзитных систем существенно улучшится, если будут разработаны международные правовые нормы, регулирующие инвестиции и коммерческую деятельность в сфере транзита. Это способствовало бы унификации национальных транзитных правил и нормативных актов. Что касается развития организационно-правовых аспектов повышения надежности международного транзита, то, на взгляд автора, имеется несколько вариантов.

Прежде всего это использование возможностей ДЭХ, а также разрабатываемого Транзитного протокола к Энергетической хартии. Российская сторона выступила с инициативой реформировать ДЭХ с учетом новых реалий, а также интересов не только стран-потребителей, но также стран – производителей и транзитеров энергетических ресурсов. Возможным препятствием на этом пути в ходе переговоров с участниками ДЭХ может служить то, что Россия не ратифицировала этот документ.

Кроме того, имеются возможности формирования нового многостороннего международно-правового механизма для регулирования проблем международного энергетического транзита возможно на базе статьи 5 ГАТТ, которая определяет общие правила свободы международного транзита. Как известно, Россия согласилась с принципом «свободы транзита» при подаче заявки на присоединение к ВТО, учитывая признание обязательств, связанных с членством в этой организации. Однако Россия не является членом ВТО, что не позволяет ей ссылаться на транзитные положения ГАТТ.

В современном международном транзите нередко используются двусторонние соглашения между рядом стран, в том числе с участием России. Видимо, было бы полезно продолжать использовать и развивать такую практику.

Если говорить об отношениях с Европой, то в рамках энергодиалога Россия–ЕС стороны договорились о формировании механизма раннего предупреждения (МРП) о возможных угрозах прерывания транзитных поставок российских энергетических ресурсов. Россия предложила подключить к этому механизму и «транзитные» страны.

Как известно, готовится «энергетический пакет» в рамках подготовки нового варианта Соглашения о стратегическом сотрудничестве и партнерстве ЕС и России. В этом пакете имеются транзитные аспекты, которые изучаются в ходе переговоров.