Ольга Соловьева
Кабмин Михаила Мишустина займется экономическим развитием малых населенных пунктов.
Фото РИА Новости
Во время новогодних праздников правительство Михаила Мишустина утвердило новую Стратегию пространственного развития России до 2030 года с прогнозом до 2036 года. Теперь российские власти сделают ставку не только на крупнейшие агломерации, но и на большой список «опорных населенных пунктов». Именно эти опорные пункты и должны поддерживать инфраструктурный и экономический каркас страны. Обсуждение проекта стратегии вызвало в прошлом году большие споры у чиновников и экономистов. Эксперты прогнозируют, что центрами притяжения населения будут не опорные пункты, а территории с лучшим доступом к медицине, образованию и к рабочим местам.
«Одно из новшеств утвержденной стратегии – создание единого перечня опорных населенных пунктов, развитие которых будет способствовать достижению национальных целей развития, определенных майскими указами президента в 2024 году», – объясняют в правительстве РФ. Под опорными пунктами понимаются городские агломерации, административные центры и города, в которых будут осуществляться новые инвестиционные проекты, существенно влияющие на экономику. В список опорных пунктов будут включены и города, жители которых заняты в обеспечении национальной безопасности и обслуживании критически важной инфраструктуры. Туда же попадут и населенные пункты, в которых находятся различные социальные объекты: медучреждения, школы, вузы и культурные центры. В список опорных пунктов планируется включить около 2200 поселений.
Развивать такие опорные пункты предполагается через строительство жилья, создание коммунальной и социальной инфраструктуры для привлечения кадров, развитие транспорта, расширение межрегиональных экономических связей. «Большое внимание (в Стратегии. – «НГ») будет уделено развитию социальной, энергетической, коммунальной, транспортной и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры. Эта работа станет основополагающим элементом реализации нового национального проекта «Инфраструктура для жизни», – прокомментировал задачи документа вице-премьер РФ Марат Хуснуллин.
«Переориентация на новые внешние рынки требует ускоренного развития транспортно-логистических коридоров, а также ставит задачи по нивелированию этих рисков для многих территорий. Прежде всего речь идет о субъектах, которые оказались далеко от рынков сбыта и сейчас активно перестраиваются на новые поставки», – пояснил глава Минэкономразвития Максим Решетников. Так называемый разворот на Юг и на Восток предполагает развитие новых проектов и производств. А также создание новой логистики, в первую очередь на Дальнем Востоке, в Сибири и Азово-Черноморских регионах, продолжил министр. «А значит, это потребность в трудовых ресурсах, которую предстоит закрывать в том числе за счет трудовой мобильности внутри страны. В случае с Дальним Востоком появление новых точек роста – это возможность переломить ситуацию с оттоком населения», – объяснил Решетников.
В новой стратегии подтверждается значимость наращивания международных торговых связей для Дальневосточного федерального округа и Арктической зоны. Речь, в частности, идет о повышении эффективности работы Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей, Северного морского пути, морских портов на тихоокеанском побережье и строительстве дорог, связывающих эти порты с логистическими центрами. Кроме того, в документе много говорится о продолжающейся концентрации населения в крупнейших и крупных городах при существенном сокращении населения малых городов, а также сельских территорий.
«При устойчивом росте экономики РФ экономическая активность продолжает концентрироваться в ограниченном числе субъектов РФ… Девять субъектов РФ, которые обеспечивают наибольший вклад в совокупный валовой региональный продукт, включая Московскую и Санкт-Петербургскую городские агломерации, их доля в совокупном валовом региональном продукте увеличилась с 50,2% в 2016 году до 53,2% в 2022 году», – отмечается в обосновании стратегии. Помимо столичных агломераций, существенный вклад в экономику вносят регионы, в которых расположены основные минерально-сырьевые центры, включая Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа, Красноярский край. «Указанные субъекты РФ остаются лидерами роста экономики, центрами инновационного развития и новых технологий, а также создают спрос для других субъектов РФ», – следует из стратегии.
|
|
Правительство РФ предлагает новые источники развития регионов страны. Фото Reuters |
Население малых городов, наоборот, стремительно сокращается. Как отмечается в стратегии, численность жителей городов с населением менее 100 тыс. человек за 20 лет снизилась на 7,4% – с 27,8 млн до 25,7 млн человек. Численность сельского населения за 20 лет сократилась на 4%, то есть с почти 39 млн до 37,2 млн человек, или с 26,7 до 25,3% населения страны.
В стратегическом документе также отмечается стабильное ухудшение демографической ситуации в России – в 70 регионах смертность превышает рождаемость. Такими темпами к началу 2030 года численность населения страны сократится почти на 3 млн человек. А сокращение численности населения усугубляет и другую проблему – дефицит трудовых кадров. И особенно этому подвержены территорий с низким уровнем производительности труда и существенным оттоком населения.
Согласно демографическому прогнозу Росстата, численность населения в трудоспособном возрасте страны к 2030 году достигнет 87,3 млн человек, после чего перестанет расти. При такой численности населения в трудоспособном возрасте дефицит рабочей силы составит более 2 млн человек, прогнозируется в стратегии.
Новая стратегия ставит целью устранить такие дисбалансы изменения принципов пространственного развития территорий РФ за счет формирования «сбалансированной территориальной организации экономики», которая будет способствовать развитию экономики предложения, раскрывать потенциал территорий и создавать там условия для ускоренного развития промышленной и научно-технологической кооперации.
Ставка чиновников на развитие территорий через опорные пункты – основное новшество стратегии. Как поясняла в октябре прошлого года главный научный сотрудник Института народнохозяйственного прогнозирования (ИНП) РАН Ольга Кузнецова в ходе обсуждения проекта стратегии на заседании президиума РАН (см. «НГ» от 20.10.24), единый перечень опорных населенных пунктов приходит на смену системе опор на перспективные центры экономического роста, под которыми в предыдущей стратегии подразумевались прежде всего крупные и крупнейшие городские агломерации. Мировой опыт проведения государственной пространственной политики говорит о том, что правительство вынуждено выбирать из трех возможных базовых моделей пространственной политики. Первая модель – это модель поляризованного развития с опорой на ограниченное число центров экономического роста. Однако Кузнецова считает, что долго опираться на эту модель нельзя. «У этой модели есть, конечно, определенный здравый смысл, потому что вложение денег в перспективные центры дает наибольшую отдачу… Но помимо гипертрофированного роста городов это приводит и к недоиспользованию потенциала всех остальных территорий и в итоге к снижению темпов экономического роста в стране», – говорит она.
В противоположной модели, наоборот, предлагается делать ставку на поддержку самых проблемных территорий, что также очень часто приводит к снижению темпов экономического роста в стране, потому что не получается за счет вложенных средств ни решить проблемы периферийных территорий, ни получить отдачу вложенных средств в виде инвестиций. Предложенная же модель, как считает Кузнецова, подразумевает поддержку складывающихся по всей территории разномасштабных и разновеликих точек роста.
В то же время она ставила под сомнение быстрое решение проблемы неравномерного распределения трудовых ресурсов по территории страны. По ее мнению, проблема заключается в том, что у нас нет «общепринятых представлений о том, какой должна быть современная система расселения».
«Нам нужно обеспечивать устойчивость системы расселения, нам нужно закреплять людей на востоке страны, в малых городах, в сельской местности. С другой стороны, нам нужно обеспечивать трудовую мобильность людей туда, где создаются новые рабочие места… Как совместить оптимальным образом эти задачи – это противоречивый вопрос, и он пока остается открытым», – рассуждала она. Кузнецова предлагала проводить более углубленные исследования, в том числе социологические, по мотивации граждан в отношении выбора места жительства, для того чтобы понять, что может сподвигнуть людей не переезжать в более крупные города.
В ближайшие десятилетия будет происходить стягивание населения к столичным агломерациям и сокращение численности жителей на всех остальных территориях, заявил на том же заседании РАН главный экономист госкорпорации ВЭБ Андрей Клепач. При этом весьма вероятно нарастание неравенства даже в сфере доступа к медицине, что неизбежно будет приводить к увеличению смертности. Уже сейчас, по словам Клепача, уровень смертности в Сибири внушает опасения. Минздрав работает над схемой размещения высокотехнологичных медцентров, тогда как население страдает от низкого качества базового медицинского обслуживания, указывает экономист. В связи с этим он предлагал оказаться от идеи опорных пунктов и вернуться к развитию макрорегионов, внутри которых можно будет обеспечить приемлемое качество социальных услуг.
О такой же опасности предупреждали и эксперты Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП). Согласно их выводам, преимущества высокой концентрации населения, ресурсов и высокой производительности труда являются естественными центрами притяжения, которые создают риски разоряющего роста для регионов (см. «НГ» от 27.10.24). Они обращали внимание на то, что российская экономика входит в ситуацию острого дефицита ресурсов, особенно качественных – трудовых и технологических. Эти ресурсы будут концентрироваться в ограниченном числе зон роста. По крайней мере в научно-технологической сфере, высшем образовании, высокотехнологичной медицине «качественное тянется к качественному». А при выборе места жительства люди ищут разнообразия возможностей человеческого развития – образовательных, культурных, медицинских, а также возможностей для развития бизнеса. В новой ситуации острого дефицита ресурсов есть угроза того, что развитие мегаполисов станет разорять регионы, говорили в ЦМАКП.
Экономисты рассуждали о том, что передача импульса роста от мегаполисов к периферии возможна только при выстраивании цифровых и транспортных инфраструктур, в рамках которых можно «работать в малом городе, как в мегаполисе». Такая передача возможна при развитии качественных социальных сред в малых и средних городах на «пространстве освоения», которое ограничивается транспортной доступностью в один-два часа. Такие зоны притяжения формируются вокруг крупных городов федерального значения в радиусе до 150 км. Вокруг городов-миллионников зоны притяжения ограничены радиусом в 100–120 км. В таких установленных зонах притяжения в приоритетном режиме должно идти развитие транспортной и цифровой инфраструктуры за счет областных ресурсов программ стимулирования бизнеса.
Понятие опорных населенных пунктов – чрезвычайно странное для РФ в XXI веке, страны с устоявшимся административно-территориальном делением и существующими нормативами градостроительного проектирования, в которых определены нормы для объектов инфраструктуры, определена география ведущих научных центров, университетов, замечает депутат Госдумы РФ Оксана Дмитриева. Она считает этот термин более пригодным для первооткрывателей и первичного освоения территорий. «При этом в стратегии забыты поставленные цели комплексного развития территории и развития посредством формирования межотраслевых территориальных комплексов либо территориально-производственных комплексов, в последнее время получивших название кластеров», – говорит Дмитриева.
Утвержденная Стратегия пространственного развития России представляет собой важный документ, реализация которого должна повысить самостоятельность регионов в решении социально-экономических задач и сбалансировать региональную составляющую в контексте достижения национальных целей, подчеркивает замгендиректора компании «Полилог» Никита Сетов.
Как считает член Генерального совета «Деловой России» Олег Николаев, для того чтобы остановить отток население из регионов необходимо создавать новые очаги роста. «Для этого потребуется разветвленный финансовый инструментарий. Одна из его составляющих, например, это возможность увеличения долгового финансирования строительства инфраструктуры со стороны муниципалитетов. Налоговые стимулы для тех, кто приобретает муниципальные инфраструктурные облигации», - рассуждает он.
По словам главного экономиста Института экономики роста им. Столыпина Бориса Копейкина, реализация долгосрочных целей развития, сформулированных в президентских указах, требует детальной координации с учетом всех территориальных особенностей. «Необходимо также учитывать и глобальные изменения. В частности, растущий вес азиатско-тихоокеанского региона в мировой экономики и переориентацию нашей торговли, а также существующую схему расселения населения, долгосрочные демографические тенденции и растущую концентрацию жителей в крупных городских агломерациях. Задача пространственного развития непростая и требует долгосрочных усилий. При этом ресурсы, как бюджетные, так и в экономике в целом, ограничены. Поэтому крайне важно использовать их максимально эффективно», - подчеркивает экономист.
«Принципиальный вопрос разработки стратегии – это выбор: развиваем лидеров, которые станут донорами для отстающих регионов, или развиваем всех. Выбран третий путь – развитие оптимальной пространственной инфраструктуры, объединяющей опорные точки развития, что обеспечивает формирование новых инвестиционно-привлекательных территорий, в том числе на Дальнем Востоке и в Арктике. При этом основная цель создания опорных пунктов – это развитие наиболее перспективных прорывных направлений и ликвидация точек отставания (узких мест) особенно в социальной и транспортной сфере с достижением условий не ниже принимаемых региональных стандартов социально-инфраструктурного обеспечения», - объясняет профессор Финансового университета Иван Петров.
Директор Центра пространственного анализа и региональной диагностики Президентской академии Дмитрий Землянский напоминает о спорах вокруг разработки стратегического документа. «Один из ключевых споров – обсуждение перечня опорных населенных пунктов, подходов к оценке качества среды в них, распределения ответственности за их развитие между федеральным, региональным и муниципальным уровнями. Сложным было и определение состава опорных населенных пунктов», - рассказывает он.
Логика же выделения опорных населенных пунктов – это, прежде всего элемент выбора территориальных приоритетов для федеральных расходов и расходов субъектов РФ. «Если же следовать букве Стратегии, то сначала необходимо обеспечить нормативное состояние социальной инфраструктуры и транспортную связность в опорниках, а уже потом, с учетом наличия финансовых ресурсов, приводить в нормативное состояние инфраструктуру на других территориях. Эта же логика заложена в других тезисах Стратегии – предотвращения создания избыточной инфраструктуры, эффективное расходование средств на создание инфраструктуры», - говорит Землянский.