Угольная отрасль: издержки процветания за счет щедрых субсидий

Фото Reuters

Недавно обновленная Стратегия развития минерально-сырьевой базы России до 2050 года (далее – Стратегия) предполагает значительное увеличение экспорта угля через Восточный полигон – до 267 млн т к 2035 году. При этом уже не одно десятилетие угольная отрасль наращивает экспорт за счет широкого набора мер государственной поддержки. Главный вопрос – как эти меры влияют на экономику страны и какие при этом упускаются возможности для экономического роста.

Перекрестное субсидирование и его влияние

Перекрестное субсидирование тарифов на железнодорожные перевозки – ключевая мера поддержки угольной отрасли. Эта система делит грузы на три класса с разными тарифами. Грузы первого класса, включая уголь, перевозятся по заниженным тарифам за счет транспортировки грузов с высокой добавленной стоимостью (черные и цветные металлы, оборудование), которые отнесены к третьему классу, по завышенным тарифам. За период с 2006 по 2022 год объем субсидирования железнодорожных перевозок угля составил 2,4 трлн руб., из которых 95% – перевозки угля на экспорт. За это же время фонд оплаты труда (ФОТ) угольной отрасли составил 1,4 трлн руб., налоговые платежи в бюджет – 1,4 трлн руб., то есть суммарно 2,8 трлн руб., что сопоставимо с экономией отрасли на железнодорожном тарифе.

Соотношение внутренних и экспортных перевозок угля на железной дороге, млн т.     Источник: данные РЖД, данные IEA

Система перекрестного субсидирования формировалась в то время, когда внутренние перевозки существенно превышали экспортные, а угольные компании нуждались в поддержке. Но в условиях роста мирового потребления и благоприятной ценовой конъюнктуры эта мера способствовала росту экспортных перевозок в 5 раз за последние 20 лет, в то время как внутренние сократились на 23%. В результате баланс системы тарифов нарушился. Пока растут объемы железнодорожных перевозок по тарифам, существенно более низким относительно среднесетевого (на 40–50%), объемы грузов, компенсирующих эту разницу, находятся на практически стабильном уровне.

Дисбаланс приходится компенсировать за счет опережающего инфляцию роста тарифов для всех грузоотправителей. Да, есть распоряжение правительства 2991-р от 29.12.2017 «О долгосрочной тарифной политике в сфере перевозок грузов железнодорожным транспортом общего пользования», которое установило формулу индексации по принципу «инфляция минус 0,1%». Но практически ежегодно вводятся дополнительные коэффициенты. И вне зависимости от того, что их введение обосновывается различными объективными факторами, в конечном счете для грузоотправителей тариф растет не по формуле «инфляция минус», а опережающими темпами. Корень же ситуации именно в опережающем росте объемов экспорта энергетического угля.

Приоритетный вывоз угля и его последствия

Очередность принятия грузов к перевозке на направлениях с ограниченной пропускной способностью регламентируется правилами недискриминационного доступа к железнодорожной инфраструктуре. Экспортный энергетический уголь стоит в одной из последних очередей. Это положение дел категорически не устраивало угольную отрасль в условиях дефицита пропускных способностей на Восточном полигоне. И в результате обращения к президенту РФ РЖД было поручено заключить соглашения с угледобывающими регионами о приоритетном вывозе угля на Восточном полигоне.

Влияние на экономику сокращения квот на приоритетный вывоз угля на Восточном полигоне на 10 млн т с учетом замены на альтернативные грузы. Источник: расчеты ЦЭИ

По оценкам Центра экономики инфраструктуры (ЦЭИ), недовывоз грузов с более высокой добавленной стоимостью сейчас составляет около 10 млн т. Между тем именно на этих отправителей ложится обязанность оплачивать перевозку угля через механизмы перекрестного субсидирования. Среди высокомаржинальных грузов, которые могли бы заместить этот объем, с экономической точки зрения самыми крупными являются продукты нефтяной промышленности, черной и цветной металлургии. Для экономики страны это принесло бы 389 млрд руб. (за счет валовой добавленной стоимости в других отраслях экономики), а государственный бюджет увеличился бы на 65 млрд руб.

При изменении товарной структуры грузоперевозок, снижении вывоза угля на 10 млн т изменился бы и способ перевозки – в нем большую роль сыграли бы контейнеры. Грузы, перевозимые в контейнерах, включают продукцию лесопромышленного комплекса и целлюлозно-бумажного производства, продукцию химической промышленности, агропромышленного комплекса, металлы и прочие товары.

Искусственные стимулы для развития угольной отрасли в виде низких тарифов привели к дефициту пропускных способностей на отдельных направлениях. Потребовались значительные инвестиции в расшивку узких мест на сети РЖД. Расширение Восточного полигона, модернизация транспортной инфраструктуры Транссиба и БАМа ориентированы преимущественно на уголь. Согласно Стратегии и ожидаемой провозной способности к 2035 году, 95% провозной мощности Восточного полигона будет составлять уголь. Уже в 2023 году из 154 млн т перевезенных там грузов он формировал 70% грузопотока (108 млн т), а прирост провозной способности в 2014–2023 годах на 80% был обеспечен ростом угольного экспорта.

Провозная способность Восточного полигона (ВП), а также доля в ней угля и прочих грузов, млн т. Источник: Стратегия развития минерально-сырьевой базы России до 2050 года, расчеты Центра экономики инфраструктуры

Провозная способность Восточного полигона к 2035 году может достичь 270 млн т, где подавляющий вес будет иметь уголь. При этом существуют риски значительного снижения спроса на уголь в мире, но угольные компании верят в выгоду от наращивания экспорта. Но даже если перспективы увеличения спроса реализуются и отрасль ждет, как указано в Стратегии, более чем двукратный рост экспорта в ближайшее десятилетие – в таком случае действительно ли она нуждается в столь обширной поддержке?

Резюме

В экономике сложилась самовоспроизводящаяся система поддержки угольной отрасли. Ее развитие стимулируется субсидируемым железнодорожным тарифом на перевозку угля, в результате чего появился дефицит пропускных способностей. Оплачивают это стимулирование компании других отраслей, которые в нынешних реалиях лишились приоритета в принятии грузов к перевозке. Это привело к потерям производства высокомаржинальных грузов, делающих значительно больший вклад в экономику страны. Как итог, доминирование угля на восточном направлении укрепляется, причем в ущерб не только другим грузам, но и экономике страны в целом.

Грузоперевозки на Восточном полигоне (ВП) по видам грузов, млн т. Источник: данные РЖД, расчеты ЦЭИ

При этом меры поддержки негибки: даже когда мировая ценовая конъюнктура более чем благоприятна для угля и рентабельность добычи высока, преференции все равно сохраняются. В 2022 году компании отрасли имели высокую рентабельность (51% против 15% в среднем по отраслям), низкую налоговую нагрузку (8% против 9% в среднем по отраслям) и при этом реинвестировали лишь 24% своей прибыли (средний уровень по отраслям составлял 68%).

В баталиях за изменение регулируемого железнодорожного тарифа угольные компании не готовы поступиться и центом в расчете на тонну, зато готовы переплачивать за перевалку угля 10–15 долл. Парадокс в том, что ставка перевалки сопоставима со стоимостью перевозки угля на 5–6 тыс. км.

Самая рентабельная отрасль в стране – нет, не нефть и не газ, а стивидорные компании, занимающиеся перевалкой угля. Причем значительная часть стивидоров, специализирующихся на перевалке угля, являются кэптивными. Конечно, при таком раскладе угольным компаниям выгодно сделать центром прибыли кэптивных стивидоров, чтобы продолжать сохранять преференции в части самой добычи угля.

Представляется, что меры стимулирования угольных перевозок, разработанные почти 20 лет назад, выполнили свое предназначение. Сейчас пришло время адаптировать их под нынешние реалии и сделать более гибкими. Например, можно предложить для дальнейшего широкого обсуждения следующие шаги.

Прежде всего нужно зафиксировать, что преференции в отношении железнодорожных тарифов на уголь должны распространяться только на объемы уровня 2014 года, когда начал развиваться Восточный полигон. На все приростные объемы действие мер поддержки в части экспорта должно быть прекращено.

Кроме того, при заключении контрактов take-or-pay необходимо предусмотреть обременение не только на юридическое лицо (головную компанию), заключающее контракт, но и на лицензии на разработку месторождений. Обременение лицензии должно сохраняться при переходе прав на разработку к новой компании, получающей лицензию.

Наконец, необходимо разработать механизм софинансирования инвестиций в инфраструктуру основными выгодоприобретателями.

Авторы Стратегии, невзирая на неоднозначность перспектив спроса, уверены в росте объемов экспорта угля, ожидают благоприятную конъюнктуру. Это означает, что ограничений для формирования нормативно-правовой базы, отменяющей субсидирование угольной отрасли, не должно быть.

В контексте Стратегии возникает почти риторический вопрос: если отрасль требует дотаций за счет тарифных или налоговых преференций, зачем помогать ей увеличивать объемы экспорта, а также развивать под них дорогостоящую инфраструктуру, которая опять же требует дополнительных затрат со стороны других отраслей экономики?

Речь не идет об «отмене» угля. Вопрос лишь в том, нужно ли искусственное стимулирование развития априори дотационной отрасли – по крайней мере в части экспортных поставок. Ведь если посчитать «на круг», то для социально-экономического развития РФ уголь играет практически нулевую роль, и это даже оптимистичная оценка.