Регионы оказались вечными заемщиками

И.о. председателя Счетной палаты Галина Изотова продолжает контролировать бюджетную эффективность на местах. Фото с сайта www.duma.gov.ru

В стране самовоспроизводится система финансовой зависимости регионов от федерального Центра. Как сообщили в Счетной палате (СП), предоставление бюджетных кредитов регионам обеспечило сокращение расходов на обслуживание госдолга субъектов РФ, но не привело к уменьшению его объема и снижению долговой нагрузки на региональный бюджет. По данным Министерства финансов, на начало марта 2023-го госдолг субъектов Российской Федерации приблизился к 3 трлн руб., увеличившись за год примерно на 17%. На бюджетные кредиты в нем теперь приходится почти 73 против 57% годом ранее.

Свои выводы о том, что бюджетные кредиты обеспечили сокращение расходов на обслуживание госдолга субъектов РФ, но не привели к снижению долговой нагрузки на региональный бюджет, Счетная палата сформулировала, проверив эффективность использования бюджетных кредитов на примере семи регионов.

«Основная доля заимствований пришлась на 2020 год», – пояснил аудитор СП Алексей Саватюгин. Он продолжил: «Из числа проверенных регионов наибольшее увеличение долга отмечено в Санкт-Петербурге – в 6,2 раза, Московской области – в 2,7 раза и Свердловской области – на 37,8%. В Новгородской области, Республиках Татарстан и Саха (Якутия) увеличение долга составило от 1,5 до 11,1%. При этом в Иркутской области госдолг уменьшился на 24%».

Как показала проверка, «регионы преимущественно использовали предоставленные кредиты на погашение долговых обязательств (более 50%) и оплату текущих расходов (более 47%)», а доля бюджетных кредитов, направленных на инвестиционные цели, «была крайне незначительной» (за исключением Санкт-Петербурга, где на инвестиционные цели, по уточнению СП, направлено свыше 63% предоставленных из федерального бюджета кредитов). Аудиторы указали на системный характер некоторых выявленных проблем и сообщили, что по состоянию на начало 2022-го в целом объем госдолга субъектов РФ увеличился по сравнению с 2017-м на 5,2% и составил 2,5 трлн руб.

Более свежие данные приводит Минфин в материалах на своем официальном сайте. Из них следует, что в 2022 году существенный рост долговой нагрузки продолжился. По состоянию на начало марта 2023-го объем госдолга субъектов РФ составил почти 2,9 трлн руб., увеличившись по сравнению с аналогичным периодом 2022-го на 17%.

И в этом госдолге на долю бюджетных кредитов приходилось почти 73%, или более 2,1 трлн руб. А на долю займов от кредитных организаций – около 3%, или почти 94 млрд руб. Остальное было распределено между госбумагами, госгарантиями, иными долговыми обязательствами.

По состоянию же на аналогичную дату 2022-го в объеме госдолга субъектов РФ на бюджетные кредиты приходилось около 57%, или 1,4 трлн руб., а на банковские заимствования – 8%, это примерно 208 млрд руб.

«Проблема финансовой зависимости регионов от федерального Центра действительно становится все серьезнее, – считает замначальника отдела Института комплексных стратегических исследований Вера Кононова. – Корень этой проблемы – в давно сложившейся финансовой централизации, когда большинство собираемых налогов и сборов поступают в федеральный бюджет, а собственных доходов подавляющего большинства субъектов РФ оказывается недостаточно для выполнения расходных обязательств».

Так что многие субъекты вынуждены экономить, и чаще всего такая экономия идет за счет инвестиционных расходов, в частности, вложений в инфраструктуру – транспортную, логистическую, коммунальную, жилую и т.д. «В итоге возможности развития бизнеса и создания новых рабочих мест так и остаются ограниченными. И хотя сейчас появились инструменты, направленные на стимулирование инфраструктурного строительства в регионах (инфраструктурные бюджетные кредиты, федеральные инфраструктурные программы), потенциал развития многих регионов в стране еще очень далек от реализации», – говорит Кононова.

Саха (Якутия) – один из тех регионов, на примере которого аудиторы досконально проверяли эффективность бюджетных кредитов.  Фото РИА Новости

Тем не менее Валишвили тоже указала на то, что, с одной стороны, возможность получения дешевых денег (относительно коммерческих займов с их высокими ставками) оптимизирует структуру долга, но с другой – кредит, пусть и бюджетный, это тоже не безвозмездная помощь.

По уточнению эксперта по фондовому рынку компании «БКС Мир инвестиций» Валерия Емельянова, «отношения разных уровней бюджетов запутанные, но они очень далеки от отношений кредитор–заемщик». «Грубо говоря, Центр не даст обанкротиться по своим долгам, – уверен он. – Это условный долг, как если вы даете кредит своему ребенку, которого все равно содержите, даже если у него есть свои карманные деньги».

Но для описания этого механизма можно использовать и другой гипотетический пример: как если уже повзрослевший ребенок начал самостоятельно зарабатывать, но при этом он обязан отдавать основную часть зарплаты родителям, чтобы они выделили ему столько, сколько посчитают нужным, а если этого не хватит, то остальное – уже в долг.

 Хотя сам этот долг и предоставляется на значительно более щадящих, чем в банках, условиях.

«Бюджетным кодексом РФ закреплены принципы возмездности и возвратности при предоставлении бюджетного кредита, а значит, полученные средства должны быть максимально эффективно использованы, инвестированы в производственный сектор экономики региона, что принесет прибыль, за счет которой обязательства перед федеральным бюджетом будут исполняться», – продолжила Валишвили.

При этом, как пояснил доцент Финансового университета при правительстве Петр Щербаченко, повышение финансовой самостоятельности регионов – неоднозначный вопрос. Теоретически плюсами большей финансовой самостоятельности могли бы стать более эффективное использование ресурсов на местах, улучшение там качества жизни населения, развитие конкуренции между регионами, перечислил экономист.

«Однако это также может привести к неравномерному развитию, ухудшению социальной ситуации в бедных регионах, возможным конфликтам между регионами и Центром по поводу распределения доходов и ресурсов», – предупредил Щербаченко.

Тенденция бюджетной консолидации и все большей концентрации ресурсов в федеральном бюджете действительно сохраняется, подтверждает Валишвили: «Это в первую очередь обусловлено не только неравенством социально-экономического развития регионов России, но и существенными отличиями ресурсного потенциала».

«Изымая часть доходов у регионов-доноров (например, налог на добычу полезных ископаемых на углеводородное сырье), правительство перераспределяет средства в регионы-реципиенты с целью выравнивания бюджетной обеспеченности, – пояснила эксперт. – Исключить данную практику просто невозможно».

Но перед страной стоит задача восстановления и поддержания устойчивого экономического роста, причем в принципиально новых условиях. И для этого, по оценкам Кононовой, важно, чтобы и регионы, и муниципалитеты стали полноценными участниками бюджетной политики, ориентированной на развитие экономики, а значит, могут потребоваться и определенные изменения в системе межбюджетного распределения доходов в пользу регионов.

Новое распределение доходов между бюджетами действительно должно учитывать неравномерность региональных возможностей, отметила она. «Оно должно основываться не только на объемах поступлений, собранных на той или иной территории (тогда те регионы, которые менее развиты экономически, снова получат меньше средств), но и на том, какие задачи необходимо решить для развития этих территорий», – обратила внимание Кононова.

«Повышение финансовой самостоятельности регионов должно быть осуществлено постепенно и с учетом всех возможных последствий, – считает Щербаченко. – Кроме того, необходимо разработать эффективные механизмы контроля над расходами».

Между тем, как пояснили «НГ» в пресс-службе Счетной палаты, наличие госдолга у региональных бюджетов, равно как и долгов государств, в том числе госдолга Российской Федерации, представляет собой экономически обоснованное явление, так как заимствования – это источник для покрытия дефицита бюджета.

«В 2020–2022 годах наша страна столкнулась с известными экономическими проблемами, в связи с чем президентом РФ было принято решение о беспрецедентной поддержке регионов, в том числе посредством предоставления бюджетных кредитов. Долги регионов федеральному бюджету с начала 2020 года выросли на 32%, – сообщили «НГ» в СП. – При этом задолженность коммерческим банкам существенно снизилась».

Контроль эффективности использования бюджетных кредитов – одна из приоритетных задач СП, и проверки регионов в 2023 году будут продолжены.