Налоговые льготы оставили Минфин без триллионов рублей

Министр финансов Антон Силуанов скрупулезно изучает целесообразность бюджетных расходов. Фото Reuters

В 2023-м из-за льгот, отнесенных к налоговым расходам, Минфин недополучит в бюджет свыше 8 трлн руб. доходов, следует из данных Счетной палаты (СП). Сумма увеличивается. Но, как выяснили аудиторы, оценить эффективность такой поддержки проблематично. Да и почти каждая пятая льгота даже не распределена по госпрограммам, значит, неясны и ее цели. А вдруг субсидия была бы полезнее? А вдруг льгота оказалась недостаточной или избыточной? Вопросов много, зато Минфин, как полагают эксперты, может использовать растущие выпадающие доходы как аргумент в своей политике.

Один из призывов бизнеса – активнее внедрять налоговое стимулирование. Минфин этим и занимается, судя по данным о налоговых расходах (выпадающих доходах бюджета из-за льгот и преференций).

Речь идет о недополучении огромных сумм, которые еще и растут. Так, судя по отчету Счетной палаты, в котором анализируется внедрение концепции налоговых расходов в бюджетный процесс РФ, в 2023 году объем налоговых расходов федерального бюджета РФ составит 8,3 трлн руб., в 2024-м – 8,9 трлн, в 2025-м – 9,6 трлн руб. А в 2019-м, для сравнения, речь шла о 5,1 трлн руб. То есть в целом за период 2019–2025 годов эта сумма почти удвоится.

Налоговые расходы, по данным СП, «в среднем составляют около 30% общего объема как расходов, так и доходов федерального бюджета». «За последние годы Минфин провел большую работу… Нормативно-правовая база в этой сфере в целом сформирована. Вместе с тем сохраняется значительная доля налоговых расходов (67%), по которым не утверждены методики оценки, что не позволяет сформировать полные и достоверные выводы об их эффективности», – предупредил аудитор Андрей Батуркин. А в том случае, когда оценка все-таки производилась, аудиторы выявляли признаки формального подхода.

То, что часть налоговых расходов остается без оценки эффективности, может быть связано с тем, что не разработана методика оценки, или методика разработана, но не согласована, или утверждена, но пока по ней не проведена сама оценка, пояснили «НГ» в пресс-службе СП.

СП в своем отчете обратила внимание и на то, что за период с 2020 года отмечается рост числа налоговых расходов, который, однако, стал «результатом не столько появления новых льгот, сколько наработки практики отнесения льгот к налоговым расходам».

«Рост количества налоговых расходов также может свидетельствовать о неоднозначности подходов и наличии рисков субъективного фактора при применении критериев отнесения льгот к налоговым расходам, установленных Минфином», – утверждает Счетная палата.

В материалах СП указывается, что отнесение льгот именно к налоговым расходам предполагает соблюдение двух критериев: мера государственной поддержки, соответствие целям госпрограмм и (или) целям социально-экономической политики РФ.

Однако, как показал анализ Счетной палаты, на практике доля нераспределенных налоговых расходов по госпрограммам в среднем составляет около 16%. И в зависимости от общей суммы это может быть от 1 трлн до почти 2 трлн руб. в год.

«В анализируемом периоде (2019–2022 годы. – «НГ») сложилась устойчивая практика принятия налоговых льгот без установления целевых индикаторов, позволяющих оценить эффективность введения льгот, в ряде случаев без определения цели введения льготы, что в том числе затрудняет признание налоговых льгот в качестве налоговых расходов, а также не позволяет достоверно оценить влияние налоговых расходов на цели госпрограмм РФ и (или) цели социально-экономической политики, не относящиеся к госпрограммам», – сообщает Счетная палата.

В таких условиях, судя по анализу аудиторов, становится проблематично уже не просто оценить эффект таких налоговых стимулов, но и своевременно их переориентировать, усовершенствовать или чем-то заменить – например прямой финансовой поддержкой в виде субсидии.

Обычно кураторы указывают на положительный бюджетный эффект от той или иной льготы.

«Это связано в том числе с тем, что прямое бюджетное финансирование, в частности предоставление субсидий, сопровождается необходимостью осуществления дополнительных затрат на администрирование механизмов предоставления бюджетных средств. Вместе с тем, по мнению Счетной палаты, при таком подходе размер субсидии всегда будет превышать объем налоговых льгот, что изначально делает предоставление налоговых расходов более предпочтительным способом достижения результата», – сообщается в материалах аудиторов.

Также они уточняют, что «размер расходов на администрирование в методиках установлен произвольно и не определяется какими-либо расчетами затрат или иными нормативно установленными требованиями».

Как говорит гендиректор компании «ИВА Траст» Виктор Шахурин, конечно, вряд ли может существовать такой уровень налогового стимулирования, при котором представители бизнеса сочтут, что им достаточно льгот и больше не нужно.

Однако, судя по объяснениям, например, депутата Госдумы от «Партии роста» Оксаны Дмитриевой, финансовые власти РФ относят к налоговым расходам все то, что, «по сути, налоговыми расходами не является, то есть не является адресной дифференцированной финансовой поддержкой конкретных субъектов хозяйствования».

«Очень часто к налоговым расходам относят возмещение входящего налога на добавленную стоимость (НДС) по экспорту и другим случаям нулевой ставки. Возврат входящего НДС – процедура муторная и хорошо освоенная только крупными традиционными экспортерами», – говорит Дмитриева.

Темпы прироста налоговых расходов, доходов и расходов федерального бюджета РФ за период с 2019 по 2025 годы. В процентах по отношению к уровню 2019-го. Источник: Счетная палата

В итоге можно говорить о том, что «налоговое стимулирование крайне незначительно по объемам и распространяется на ничтожное количество субъектов экономической деятельности», считает депутат. Причина – надо экономить бюджетные средства.

Между тем, судя по пояснениям Дмитриевой, участникам экономической деятельности прежде всего нужны налоговые льготы в форме вычетов и снижение ставок, которые действуют в автоматическом режиме, а не по специальным решениям и договорам. «Например, нужна инвестиционная льгота по налогу на прибыль, которая будет действовать автоматически для всех, кто осуществляет инвестиции и модернизацию оборудования, вместо или в дополнение к тем же специнвестконтрактам», –привела пример депутат.

А для вновь созданных или балансирующих на минимальной рентабельности предприятий, налоговая база которых незначительна, гораздо больший стимулирующий эффект будут иметь прямые бюджетные ассигнования, добавила Дмитриева.

Многое ведь зависит и от сектора экономики, и от механизма действия самого налога. Допустим, в сельском хозяйстве, как отметил руководитель экспертного центра при уполномоченном при президенте РФ по защите прав предпринимателей Антон Свириденко, субсидии доказали свою эффективность, и «дальнейшее снижение налогов не дало бы там такого эффекта, они там и так низкие».

Субсидии на возведение промышленных мощностей тоже неплохо работают, так как снижают потребность в кредитных средствах, что эффективнее гипотетической льготы, продолжил эксперт. «Льгота – это только в будущем, а субсидия сейчас. Льготу можно и не получить, а субсидия уже в руках», – пояснил он. Так что надо тщательно просчитывать эффект от льгот и других мер поддержки для приоритетных, ключевых направлений, соглашается Свириденко.

Выбор «субсидия или льгота» всегда рассматривается как базовый в осуществлении государственной поддержки экономики и граждан, отметил директор Центра региональной политики Института прикладных экономических исследований РАНХиГС Владимир Климанов. Плюсы и минусы есть в обоих случаях. И если говорить о льготах, то налоговое стимулирование может носить как недостаточный характер, когда льготы по факту затрагивают совсем небольшое число потенциальных получателей, так и избыточный.

В России весь этот анализ усложняется еще и потому, что, как говорит научный сотрудник лаборатории развития налоговой системы Института Гайдара Елисей Леонов, часто приходится иметь дело с «Бермудским треугольником»: «налоговые расходы – субсидии – госзакупки».

«Нередко можно встретить ситуацию, когда одна и та же компания становится получателем и налоговой льготы, и субсидии, и одновременно она участник госзакупок. Понятно, что здесь возможны самые разные манипуляции, – считает Леонов. – Фирма, получающая субсидию и подпадающая под налоговые льготы, имеет больше шансов предложить выигрышную цену на тендере».

И наиболее непрозрачная ситуация, судя по комментарию эксперта, складывается как раз на региональном уровне, особенно если учесть проблемы эффективности особых экономических зон. «Сложно понять, насколько получатели всех этих благ на самом деле в них нуждались», – предупреждает эксперт. При том что по ряду страновых оценок Россия – лидер по объему налоговых расходов, добавил Леонов.

Однако ставить однозначно низкую оценку эффективности налоговой поддержке тоже нельзя, считает Климанов. «Поскольку сама возможность воспользоваться льготой задает определенные правила игры в таких сегментах рынка», – пояснил он.

«На сегодня источники дополнительных доходов бюджета практически исчерпаны. При этом необходимость в поддержке ряда отраслей экономики даже возросла по сравнению с предыдущими периодами», – говорит налоговый юрист, член генсовета «Деловой России» Александр Хаминский. Так что предоставление налоговых льгот становится одним из важнейших стимулирующих факторов.

«Минфин проводит оценку выпадающих доходов в связи со льготами по данным налоговых деклараций и иным достоверным источникам», – обратил внимание профессор департамента налогов и налогового администрирования​ Финансового университета Михаил Юмаев.

«Отчет об оценке налоговых расходов РФ формируется на основании данных Федеральной налоговой службы (ФНС), Федеральной таможенной службы (ФТС) и иных аналитических и статистических данных, – сообщили «НГ» в пресс-службе Минфина. – В частности, фактические данные о выпадающих доходах бюджетов бюджетной системы в результате применения льгот определяются на основе данных статистической налоговой отчетности».

Оценка выпадающих доходов осуществляется Минфином на основании параметров прогноза социально-экономического развития РФ, а также фактических данных ФНС и ФТС. И это, как особо подчеркивает Минфин, «исключает возможности искажения оценки выпадающих доходов».

Но это все же «может быть использовано как аргумент для отказа в субсидировании», замечает Юмаев. В пресс-службе Минфина между тем уточнили, что министерство не только проводит последовательную работу над повышением эффективности налоговых льгот (в частности, в 2022 году в эксплуатацию запущена аналитическая система «Эффективность льгот»), но и анализирует результативность предоставления льгот и применения альтернативных механизмов: например, субсидий или иных форм непосредственной финансовой поддержки. «На основании результатов оценки принимается решение о пролонгации, корректировке или отмене льготы», – сообщили в Минфине.