Анатолий Комраков
К турбулентности стратегических вызовов участники форума применяют тактические планы адаптации. Кадр из видео с канала «Форум стратегов» на YouTube
Российские министры, депутаты и другие чиновники проводят в Санкт-Петербурге «форум стратегов», где выясняют влияние государственных программ и проектов на качество жизни населения. При этом они подходят к измерению качества жизни в РФ по стандартам мирного времени, то есть без учета опасности попасть на фронт или под обстрел, без учета последствий изоляции России со стороны Запада, а также без учета нарастающей неопределенности. Стратегические планы РФ не требуют сильной переработки, они легко подправляются с помощью тактических программ поддержки бизнеса и отчасти населения, считают российские государственные стратеги. При этом половина улучшенных государственных программ оперируют малозначимыми показателями, которые не вели бы к повышению качества жизни россиян, даже если оставить за скобками конфликт в Украине.
Стратегии эпохи турбулентности – такая тема заявлялась главной на проходящем в Санкт-Петербурге двухдневном юбилейном «Форуме стратегов». Система стратегического управления в России позволяет гибко реагировать на текущие и потенциальные вызовы, заявил на форуме министр экономического развития Максим Решетников. По его словам, за последние три года правительство сформировало культуру сочетания оперативных и стратегических решений, реализовав несколько оперативных планов – по адаптации экономики и восстановления занятости в условиях распространения коронавируса, в феврале-марте 2022-го – план первоочередных мер по повышению устойчивости экономики в условиях санкций, а сейчас выполняется план поддержки экономики в условиях частичной мобилизации.
Он также отметил, что все эти планы формируются на основе обратной связи. Например, к плану первоочередных мер поступило более 30 тыс. предложений от регионов и представителей бизнеса. Вторая особенность работы в турбулентный период – скорость: более 90% мер в рамках плана первоочередных мер уже запущены, некоторые даже завершены досрочно. А по плану работы в условиях частичной мобилизации все законодательные инициативы были рассмотрены Госдумой в течение недели, сказал Решетников. По его словам, качество работы за последнее время существенно повысилось у всех элементов системы управления. Но правительство с учетом новых санкций провело более широкую работу по стратегированию, объяснил Решетников. «В ходе стратегических сессий выделены основные приоритеты, рассмотрены сценарии развития до 2030 года, с учетом этого формировался федеральный бюджет на 2023–2025 годы, уточнены многие программы и федеральные проекты», – сказал он.
О критике бюджета на следующий трехлетний период, который называют «бюджетом стагнации и поражения», наша газета уже писала (см. «НГ» от 26.10.22 и 16.10.22). Глава Счетной палаты Алексей Кудрин бюджет похвалил, но выступил на форуме во вторник с критикой новых государственных программ.
Все госпрограммы, через которые реализуются национальные проекты, должны ориентироваться на конечные общественно значимые, социально-экономические эффекты, которые работают в интересах населения. Они должны формироваться по верхнеуровневым показателям на конечный эффект, отражая рост качества жизни населения с точки зрения уровня жизни, безопасности, снижения смертности, качества образования и так далее, отметил Кудрин. В предыдущем списке показателей (которых было около 400) только 22% были верхнеуровневыми, а в новых программах таких показателей – 50%, сказал он. С одной стороны – заметное улучшение, но с другой… «Это означает, что не выполнили рекомендацию самого правительства – в том, что 100% показателей госпрограмм должны быть ориентированы на конечный эффект», – добавил глава контрольного ведомства.
Счетная палата с помощью своей новой методики оценки госпрограмм выяснила, что в предыдущем их поколении у 53% показателей динамика не повышается. «То есть мы сегодня ставим себе задачи не выше или даже ниже, чем уже достигали», – заявил Кудрин.
В качестве примера плохой работы госпрограмм он привел работу государственной информационной системы жилищно-коммунального хозяйства (ГИС ЖКХ), на создание которой и запуск в 2016 году было потрачено 2 млрд руб. «Это должна была быть разветвленная система: данные по тарифам, платежам в каждом доме должны туда заноситься, мы должны знать о состоянии тарифной ситуации и платежей в режиме реального времени. Но туда заносится 30% данных. Каких целей она достигнет? – спросил со сцены Кудрин. И добавил: – Мы не знаем реальной социальной ситуации в регионах, которую хотели знать».
Ситуация в регионах такова, что качество медицинского обслуживания, качество предоставляемого образования абсолютно неодинаковые, хотя это противоречит требованиям Конституции, заявил на форуме председатель комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров. По его словам, за много лет ручного управления регионы разучились работать и, даже чтобы построить песочницу, должны обращаться в федеральный Центр. При этом даже с помощью бюджетного выравнивания не удается снять проблему. Если в 2016 году разрыв в бюджетном обеспечении 10 самых богатых регионов и 10 самых бедных до выравнивания составлял 5,7 раз, а после – 2,5 раза, то в 2022 году эти цифры выглядят как 6 и 2,9 раза. «Бюджетное неравенство в результате не сокращается, а увеличивается», – сказал Макаров.
Необходимо увеличивать фонд дотаций на выравнивание регионам, дать им больше свободы, сократить количество «окрашенных» субсидий, считает Кудрин. «Чем больше дадут свободы, тем быстрее регионам придется научиться лучшим практикам», – отмечает он. И хотя с 2023 года для повышения самостоятельности регионов и сокращения количества субсидий правительством предусмотрено введение «единой субсидии» как нового подхода к управлению госпрограммами, пока в проекте бюджета эти единые субсидии не обозначены, отметил глава СП. «Возможно, что в ходе исполнения федерального бюджета в 2023 году указанный механизм будет введен», – с казал он.
Сказать, что под влиянием ситуаций происходит смена межбюджетной политики и региональных приоритетов нельзя, считает завлабораторией Института народнохозяйственного прогнозирования (ИНП) РАН Кирилл Янков. «Смены политики нет – происходит вполне понятное в условиях снижения доходной базы «латание дыр», – сказал он «НГ». – Региональным приоритетом станет, конечно, восстановление присоединенных регионов, а по остальным – надо хотя бы стараться не отступать от ранее принятых обязательств. Новых обязательств по «старым» регионам никто сейчас на себя брать не будет, и хотя некоторые губернаторы суетятся – например, придумали «единую геостратегическую территорию Великий Волжский путь», – думаю, ничего у них не получится».
Планирование ради планирования, а не ради конечных показателей, таких как безопасность, здоровье, продолжительность жизни, сохраняется в РФ во многом в силу исторических проблем, считает эксперт. «На рубеже нулевых и 10-х годов госпрограммы появились механически: все расходы министерств и других самостоятельных ФОИВов было приказано свести в единую госпрограмму. А исторически у разных министерств и ведомств были очень разнородные расходы. Например, за регистр средних и крупных судов отвечает Минтранс, а за регистрацию маломерных судов – МЧС. И кто при таком разделении должен отвечать, например, за такой конечный показатель, как повышение безопасности плавания на внутренних водных путях? И до сих пор цели и показатели большинства госпрограмм несут печать этой искусственности», – объясняет Янков.
Есть комплексные цели, за которые при нынешней схеме управления не может целиком отвечать ни одно ведомство, говорит Янков. «Например, за безопасность дорожного движения или за продолжительность жизни. Последняя зависит от многих составляющих – это и здравоохранение, и социальная поддержка, и экология, и комфортная городская среда. Поэтому назначить тут одного ответственного не получится, для оценки выполнения госпрограмм и ведомственных задач понадобятся промежуточные показатели», – считает эксперт.
