Ольга Соловьева
|
|
Оксана Синявская считает, что доказательная
социальная политика поспособствует росту благосостояния граждан. Фото фонда «Росконгресс» |
Еще недавно ученые предлагали проверять поголовье кроликов и коз в домашних хозяйствах для признания факта нуждаемости конкретной семьи в социальных выплатах. А сегодня для обоснования социальных выплат в России эти же ученые предлагают скопировать американский и европейский опыт по организации специальных банков данных с примерами эффективности тех или иных мер социальной политики. Причем эта работа финансируется правительством РФ. В самих по себе банках данных нет ничего плохого. Но в наших условиях они могут стать лишь «научным туманом» для обоснования произвольных решений бюрократии – о массовых социальных выплатах накануне выборов или об отмене программы материнского капитала.
Российская социальная политика должна быть переведена на принципы доказательности, считают социологи из Высшей школы экономики (ВШЭ). Это предполагает «решение проблем социальной сферы новыми методами, эффективность которых подтверждена научными исследованиями и успешным применением в других странах или регионах».
Социологи ВШЭ рассказывают, что доказательная социальная политика успешно применяется за рубежом. «Термин «доказательная социальная политика» появился в документах правительства Тони Блэра (премьер-министр Великобритании в 1997–2007 годах), когда новые левые стремились научно обосновать принятые решения. Постепенно государства перешли от мониторинга реализации программ к оценке вероятных эффектов на стадии разработки. Решения теперь готовятся с использованием научных работ, проводимых по четкой методике с понятными критериями», – приводит пример замдиректора Института социальной политики (ИСП) ВШЭ Оксана Синявская. Она также отмечает, что принципы доказательной социальной политики активно использовались в период пандемии, когда социальная политика стала инструментом макроэкономической стабилизации. При этом использование такой политики государством, говорит о том, что «правительства стремятся использовать научные доказательства принятых решений и подтверждения их эффективности».
Главные аргументы в пользу доказательной политики – более высокая вероятность выбора эффективного подхода к решениям, предполагающим выделение значительных бюджетных средств и влияющим на повышение благосостояния и предоставление общественных благ. Оценивать эффективность мер при этом предлагается с помощью разнообразных экспериментальных методов, в том числе полевых экспериментов. Кроме того, предлагается проводить сравнительные и качественные исследования и прочие квазиэкспериментальные, как сообщают сами ученые, исследования.
Однако сами социологи признают, что в экспериментальных работах по социальным наукам невозможно добиться такого же качества данных, как в медицинских или естественно-научных исследованиях, из-за необходимости учитывать и субъективные оценки населения. Синявская подчеркивает: доказательная социальная политика не должна сводиться лишь к моделированию и количественной оценке эффективности отдельных программ, а также к оптимизации расходов. Но она считает такую политику бесспорным благом для общества, так как она «усиливает связи органов государства и руководителей с учеными в области сбора, использования и распространения доказательств, позволяет оценить эффекты инициатив, предлагаемых для улучшения благосостояния населения».
Ученые ВШЭ предлагают создать в России этакий банк данных о работе социальных программ в разных регионах. Подчеркивается, что эта идея базируется на международном опыте. Подобные банки данных социальных программ с доказанной эффективностью уже есть в США и Евросоюзе. В России же, по мнению Оксаны Синявской, пока не налажена систематизация доказательств и оценок, что, к примеру, приводит к «многолетним малорезультативным дискуссиям об эффективности материнского капитала и других программ».
Принцип доказательности очень поможет тем чиновникам, которые видят свою цель в сокращении бюджетных выплат населению. Ведь любую социальную программу теперь можно будет объявить недостаточно обоснованной и доказанной.
Не секрет, что финансовые власти РФ регулярно ставят под сомнение эффективность современной социальной политики в стране, предлагая ее «оптимизировать». Самый очевидный пример – это попытка властей свернуть выплаты материнского капитала. В Минфине считали, что маткапитал должен трансформироваться в более эффективную форму поддержки рождаемости. «Мы еще год назад заявляли, что нужно смотреть подходы стимулирования мам рожать детей более адресно, более точечно с учетом нуждаемости. Мы говорили, что маткапитал должен трансформироваться в более эффективную форму поддержки мам, которые рожают детей», – говорил в 2014 году глава Минфина Антон Силуанов. Минэкономразвития также предлагало экономить по 300 млрд руб. в год, закрыв программу маткапитала, сообщала пресса. «По нашему мнению, и эта, и другие меры социальной поддержки должны быть проанализированы с учетом внедрения принципа нуждаемости при предоставлении социальных и иных выплат», – настаивали в МЭР.
При этом в Минфине выступали не только за большую адресность в маткапитале, но и призывали пересмотреть всю социальную политику с учетом нуждаемости населения. Ссылаясь на данные Всемирного банка, чиновники рассказывали, что Россия является одной из стран, где государственная социальная политика «меньше всего попадает в нуждаемость», так как практикует в основном не адресную помощь, а тонким слоем размазывает социальные выплаты. И помогать предлагалось только тем семьям, для кого рождение ребенка «серьезно изменяет их экономический и финансовый статус». Выплачивать материнский капитал обеспеченным семьям, «которые вполне имеют возможность завести и второго, и третьего, и приемного ребенка», в Минфине считали нецелесообразным.
И вектор на суждение количества получателей бюджетной помощи, похоже, выбран. Так, громким скандалом обернулись сообщения о том, что не все российские малообеспеченные семьи могут получить положенные им президентские выплаты на детей. Как сообщила Генпрокуратура, были рассмотрены обращения жителей Краснодарского края, оспаривавших отказ в назначении ежемесячной выплаты на детей в возрасте от 8 до 17 лет. «Проверка показала, что, обоснованно рассчитывая на государственную поддержку, указанные граждане в мае текущего года обращались с соответствующими заявлениями в отделение Пенсионного фонда РФ (ПФР) по Краснодарскому краю. В назначении выплат им было отказано с указанием на доход, превышающий краевой прожиточный минимум на душу населения, – поясняют в ведомстве Игоря Краснова. – Однако прокурорами установлено, что региональным отделением фонда при рассмотрении заявлений допущена техническая ошибка». Доход семей был необоснованно завышен, а произведенные в автоматическом режиме расчеты некорректны. В результате было вскрыто более тысячи неправомерных решений (см. «НГ» от 14.08.22). При этом прямо сообщалось, что при выплате введенной президентом РФ новая мера поддержки семей с детьми от 8 до 17 лет будет учитываться комплексная оценка нуждаемости. И в зависимости от дохода семьи выплаты могут составить 50%, 75% и 100% от прожиточного минимума на ребенка.
Примечательно, но в экспертной среде также нет единого мнения о том, как можно посчитать эффективность социальных мер. А результаты этих подсчетов очень условны.
Те же ученые, которые внедряют сегодня принцип доказательности, ранее предлагали оценивать нуждаемость граждан по совокупным доходам, включая туда наличие недвижимости, транспорта, дачи, сельхозтехники и даже скота. К примеру, предлагалось не считать бедными тех, у кого в хозяйстве 20 овец, или 6 свиней, или 1 лошадь, или 40 кроликов, или 50 кур, или 20 пчелиных семей (см. «НГ» от 28.11.16).
Доказывать свое право на социальное пособие гражданам, вероятно, придется в условиях нарастающей бедности в стране. Эксперты из Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) ранее обнародовали среднесрочный прогноз для России в новых условиях, который указывает на сильнейшей после кризиса-2009 рост безработицы и двухлетнего сокращения в реальном выражении зарплат, а также в целом доходов населения. В центре прямо говорили о рисках нарастания в стране «новой бедности». «Как представляется, в условиях шока компании, испытывающие дефицит оборотных средств из-за проблем с доступностью кредита, уже не смогут поддерживать привычный для российской экономики режим «сверхзанятости», – считают экономисты. В результате уровень безработицы будет составлять, по оценкам ЦМАКПа, 7–8% от численности рабочей силы (см. «НГ» от 16.03.22).
В то же время доказательная социальная политика имеет и ряд плюсов, считают эксперты «НГ». «На основе такой обратной связи правительство может корректировать действующие программы и выбирать более эффективные практики для достижения поставленных целей. Например, повышение благосостояния населения, снижение барьеров для получения качественного образования и здравоохранения, обеспечение ухода за одинокими пожилыми людьми», – рассуждает руководитель отдела макроэкономического анализа компании «Финам» Ольга Беленькая. По ее мнению, эксперты правильно ставят вопрос о целесообразности формирования социальной политики с опорой на систематическую оценку эффективности ранее принятых мер и их результативности в достижении желаемых результатов. Она не исключает, что в результате может появиться возможность увеличения объемов такой помощи. «И сделать ее более эффективной, а не размазывать пособия тонким слоем на всех, в том числе на детские выплаты семьям миллионеров и миллиардеров», – рассуждает эксперт.
«Доказательная социальная политика становится… неким идеальным образом политики, строящейся на основе строгих объективных доказательств по контрасту с политикой, основанной на идеологии, ценностях, здравом смысле и интуиции», – говорила на семинаре заведующая Международной лабораторией исследований социальной интеграции ВШЭ Елена Ярская-Смирнова. Однако она замечала, что не все поддается классификации.
Кроме того, при формировании доказательной политики возникает вопрос, должны ли ученые выполнять заказы государства на получение фактов и знаний или им следует поддерживать линию на независимость исследований, отмечала она. Применение квазиэкспериментальных методов в социальной политике может также создавать риски и социальное напряжение, подчеркивала ведущий научный сотрудник ВШЭ Светлана Бирюкова.
