Бюджетное правило встало поперек новой экономики

Попытки российского Минфина проводить старую бюджетную политику в принципиально новых экономических условиях вызывают все большую критику со стороны экономистов. Сдерживание экономического роста, урезание госрасходов через «бюджетное правило» и сохранение избыточных налогов ради накопления виртуальных резервов сегодня представляется не самым разумным решением. Независимые экономисты предлагают направить бюджетные резервы на инвестиции в нейтральных странах, а также внутри России. При этом хор критиков старого «бюджетного правила» расширяется. В условиях санкционной войны нет смысла в накоплении бумажных резервов и закупать неконвертируемую валюту даже «дружественных» стран.

Прогнозируемая динамика Фонда национального благосостояния. Источник: ЦМАКП

Однако Минфин и ЦБ всеми силами пытаются вернуть бюджетную систему к старым схемам и принципам, а также к восстановлению так называемого бюджетного правила. В Центробанке в конце июля подтверждали, что совместно с Минфином обсуждают возможный механизм бюджетного правила. В конце июня чиновники Минфина обсуждали планы по закупке иностранной валюты на доходы от продажи нефти по цене свыше 60 долл. за баррель при объемах добычи на уровне 9,5 млн барр. в сутки. Сам глава Минфина Антон Силуанов в июне называл две валюты, которые в дальнейшем будут приемлемы для сбережения в ФНБ. «Сберегать в рублях – тоже вариант. Можно рассматривать альтернативу в юанях», – объяснял министр.

Оппонентом идей Минфина по искусственному урезанию госрасходов выступал Минэкономразвития. «Минфин сейчас предлагает конструкцию бюджетного правила, которая заключается в том, что мы сокращаем расходы и с этими деньгами выходим на валютный рынок, предъявляем спрос на валюту и тем самым повышаем курс. С нашей точки мы пока не видим в этом предложении решения текущей ситуации, потому что избыток валюты, к сожалению, на рынке такой, что мы не сможем настолько сократить бюджетные расходы в условиях, когда у нас повышенная потребность в деньгах, с тем чтобы стабилизировать этим дополнительным спросом курс», – говорил глава МЭР Максим Решетников.

Между тем среди независимых экономистов нарастает критика Минфина и проводимой им бюджетной политики. К примеру, эксперты из Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования (ЦМАКП) заявляют в своем обзоре, что текущий экономический кризис не должен служить очередной проверкой на устойчивость прежней модели бюджетно-налоговой политики. Кризис дал возможность для пересмотра основополагающих принципов и преобразования бюджетной конструкции. Эксперты ЦМАКП считают, что в стране сегодня необходимо выстраивать новую модель фискальной политики. Использование старой бюджетной модели до поры до времени было оправданно, признают они. «На выбор конструкции фискальной политики повлияли характеристики модели национальной экономики, а именно преобладание сырьевого сектора и его экспорто ориентированный характер, что определяло высокую зависимость состояния российской экономики от внешних условий. А стремление к созданию бюджетной системы, которая позволила бы обеспечить платежеспособность государства как по обязательствам перед кредиторами, так и по социальным обязательствам перед населением при любых внутренних и внешних условиях, является причиной фокуса именно на обеспечении устойчивой фискальной политики», – поясняют в ЦМАКП.

Однако в новых условиях прежние модели могут оказаться нерабочими, полагают эксперты. Необходимость финансирования антикризисных мер и инвестиционных программ сопровождается угрозой значимого сокращения несырьевых и сырьевых доходов в условиях падения экономической активности, укрепления курса национальной валюты и санкционных ограничений в отношении отечественных энергоносителей.

В условиях экономического кризиса 2022 года так называемый накопленный запас прочности в виде бюджетных резервов и умеренных размеров государственного долга не может являться основным инструментом, позволяющим преодолеть текущие проблемы развития. «Использование Фонда национального благосостояния (ФНБ) или привлечение заемных средств может служить лишь цели временной балансировки бюджета, позволяя обеспечить финансирование бюджетного дефицита в перспективе 2–3 лет», – говорят эксперты.

Эксперты ЦМАКП считают старую модель бюджетной политики бесперспективной в новых условиях. Указывают они и на планы Минфина по искусственному снижению государственных расходов. К примеру, в бюджетном прогнозе Минфина до 2036 года фиксируется падение нефтегазовых доходов. При этом к 2036 году доходы и расходы федерального бюджета сокращаются с 18,8% до 14,2% и с 16,1% до 14,8% ВВП соответственно, говорится в обзоре экономистов.

«Сокращение доходов и расходов бюджетной системы, и в частности ее фундамента – федерального бюджета, определяет сокращение участия государства в экономике и уменьшение возможностей бюджета для стимулирования экономического роста, ужимая бюджетные расходы до выполнения социальных обязательств и текущего финансирования органов власти, бюджетных учреждений при низком уровне расходов на инновационную и инвестиционную деятельность», – подчеркивают исследователи. По их мнению, властям необходимо сегодня комплексно пересматривать принципы бюджетно-налоговой политики и ее приоритетов.

При этом хор критиков политики Минфина ширится. Бюджетное правило стало экономическим оружием против России, оно сдерживало развитие нашей страны и было каналом инвестирования денег российского госбюджета в экономики «недружественных» стран, говорила депутат Оксана Дмитриева. По ее мнению, правительству следует переосмыслить печальный опыт изъятия Западом тех денег, которые были откачаны из российской экономики за годы действия бюджетного правила. Изъятие налогов ради будущих накоплений Дмитриева считает рискованным и абсурдным действием. «Хранить резервы в рублях – бессмысленно. Переводить резервы в валюты дружественных стран также рискованно, поскольку эти страны могут вдруг оказаться недружественными», – считает депутат. Наилучшим способом применения резервов Дмитриева считает инвестиции в развитие и в производство реальных ценностей (см. «НГ» от 20.06.22).

Ряд независимых экономистов также считают, что и новое бюджетное правило, которое хочет реализовать Минфин, не является оптимальным в нынешней конфигурации финансовой и геополитической реальности. По мнению экспертов, куда эффективнее было бы не резервировать доходы бюджета, а направлять на развитие. В частности, избыточную валютную ликвидность можно было бы использовать через наращивание влияния в нейтральных странах через кредиты, инвестиции, покупку активов, участия в совместных проектах и прочего.

Некоторые эксперты ставят эти идеи под сомнение. «Инвестиции в нейтральные страны – это все равно инвестиции в другие экономики. Во-вторых, что считать нейтральными странами и какими они станут впоследствии. Есть и проблема страновых экономических и политических рисков при инвестициях в развивающиеся экономики (по данным Всемирного банка, суверенная задолженность развивающихся стран перед Россией по итогам 2020 года составила 27,3 млрд долл.). То есть при экономическом кризисе или смене режимов в этих странах есть риск полной потери инвестиций», – говорит руководитель отдела макроэкономического анализа компании «Финам» Ольга Беленькая.

Многие эксперты выступают за модификацию бюджетного правила. «Во-первых, необходимо введение в бюджетное правило «исключающих оговорок» или обстоятельств, при которых допускается отклонение от установленных параметров бюджетного правила (например, при падении объема ВВП на 5 и более процентных пункта по сравнению с прогнозным значением, заложенным в бюджет). Во-вторых, для сглаживания шоков нефтегазовых доходов федерального бюджета целесообразно определить минимальный неиспользуемый размер ФНБ в объеме, достаточном для компенсации снижения доходов федерального бюджета в течение трех лет, при падении цен на нефть до уровня ее себестоимости (из расчета 15 долл. за баррель)», – предлагает проректор по научной работе Финансового университета Светлана Солянникова.

Она также считает необходимым направлять средства ФНБ не в российские или зарубежные инфраструктурные проекты, а в облигации проектов цифровой экономики и зеленой экономики, которые имеют большую ликвидность и стабильный уровень дохода из-за их низких рисков. «Одним из направлений инвестирования средств ФНБ могут быть инвестиции в акции компаний, котирующихся на национальном рынке капитала, а также и в международные компании из дружественных стран, но не более 5–8% активов ФНБ. Учитывая современную международную обстановку, возможно приобретение акций перспективных компаний углеродно-нейтрального типа стран БРИКС», – предлагает Солянникова.

Прошлое бюджетное правило создало проблемы – накопленные деньги или заморожены, или их нельзя использовать, напоминает бизнес-омбудсмен Борис Титов. «Со всех точек зрения излишек валюты, образовавшийся от торгового профицита, надо использовать, а не копить», – сказал он «НГ». Бизнес-омбудсмен предлагает в качестве меры корректировки высокого курса рубля выдавать дешевые кредиты или субсидии на закупки недостающего импортного оборудования. «Кредиты под 0% на 7 лет. Это решение было бы стимулирующим для экономики и помогло бы утилизировать валюту», – говорит он, подчеркивая, что любые же виды накопительства несут большие риски.

«Копить в долларах и евро просто нельзя, это фактически попрание национальных интересов. Поэтому если и создавать механизмы накопления, то в других валютах. Но эти поступления в других валютах могут оказаться недостаточными для формирования в них резервов», – рассуждает Титов.

Бюджетное правило имеет свои недостатки, соглашается Ольга Беленькая. Однако потребность в стабилизирующем механизме все равно остается, продолжает она. 

Аналитик TeleTrade Алексей Федоров считает, что отказаться от бюджетного правила РФ сможет не раньше 2024 года, а ближайшие два года должны уйти на решение антикризисных задач. «В 2022 и в 2023 годах необходимо прежде всего обеспечить ту самую макроэкономическую стабильность, подстраивая бюджетно-налоговую политику так, чтобы государство могло исполнить все свои обязательства и уже потом думать о стимулировании экономики», – рассуждает он.

Директор по инновациям в компании «ОС-Центр» Петр Заборцев сомневается, что возврат к бюджетному правилу сегодня необходим. «России нужно развивать внутренний спрос и внутренние производства. В России наблюдается большое количество неиспользованных возможностей для развития. В условиях острой необходимости реиндустриализации логично использовать избыточную валютную выручку на покупку средств производства и другие инвестиции, направленные на всестороннее развитие производительных сил внутри страны. Производственная инициативность внутри страны, направленная на потребление, должна стать наиболее эффективным видом инвестиционной деятельности», - считает он.