Россия воспользовалась каналом экстренной эвакуации денег из бюджета

Глава Минфина Антон Силуанов успешно экономит средства для пополнения специальной кубышки правительства. Фото фонда «Росконгресс»

В условиях пандемии, повлекшей экстренные траты, ключевым каналом распределения бюджетных средств стал Резервный фонд правительства. Как сообщила «НГ» Счетная палата (СП), по состоянию на август его объем приблизился к 570 млрд руб. Но в целом за этот год, судя по данным аудиторов, через фонд прошло уже свыше 1 трлн руб. А в 2020 году он «перекачал» из бюджета на борьбу с форс-мажорами около 4 трлн руб. Этот фонд наполняется в основном «сэкономленными» в рамках бюджетной рутины средствами, которые не были вовремя освоены ведомствами. Возможность делать экстренные финансовые инъекции без дополнительных согласований – позитивный момент. Но эффективность бюджетной политики все же вызывает вопросы.

Объем Резервного фонда правительства РФ по состоянию на 1 августа составил около 568 млрд руб., сообщили «НГ» в пресс-службе Счетной палаты. По состоянию на август объем бюджетных ассигнований Резервного фонда правительства, как следует из данных аудиторов, сначала был увеличен почти на 1,6 трлн руб., а затем уменьшен более чем на 1,1 трлн руб.

Резервный фонд правительства не стоит путать с Фондом национального благосостояния (ФНБ) и тем Резервным фондом, который существовал в России до 2018 года. В ФНБ – а ранее и в Резервный фонд Минфина – направляют нефтегазовые сверхдоходы. Источники и цели Резервного фонда правительства иные.

Например, судя по анализу СП исполнения бюджета за первое полугодие, этот фонд пополнялся за счет не использованных ранее остатков средств федерального бюджета; бюджетных ассигнований, предусмотренных на предоставление субсидий и иных межбюджетных трансфертов, по которым отсутствовали соглашения; неиспользованных субсидий и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, возвращенных в доходы бюджета. Также туда пошли средства от платежей в возмещение вреда, причиненного водным объектам во время катастрофы в Норильске.

Судя по всему, в него же идут и те ресурсы, которые не осваиваются при реализации нацпроектов (см. «НГ» от 05.08.21). По данным Минфина, исполнение расходов федерального бюджета на реализацию нацпроектов по состоянию на 1 августа составило 50,4% от плана. В лидерах нацпроект «Здравоохранение» с исполнением на уровне 72%, в аутсайдерах – «Цифровая экономика»: менее 17%.

Хотя и у лидеров есть свои проблемы. Так, в рамках нацпроекта «Здравоохранение» хуже всего, судя по данным Минфина, идет исполнение федеральных проектов «Развитие детского здравоохранения», «Создание единого цифрового контура», «Обеспечение медицинских организаций квалифицированными кадрами», «Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями»: по ним освоено соответственно лишь около 23, 23, 26 и 34%.

А использовались бюджетные ассигнования Резервного фонда правительства для трансфертов на выплаты медицинским и иным работникам, на оплату листов временной нетрудоспособности, на выплаты ежемесячных пособий на детей, для финансирования строительства и реконструкции автомобильных дорог и т.д.

Напомним, как ранее сообщал глава Минфина Антон Силуанов, в бюджете-2021 устанавливался объем Резервного фонда правительства на уровне 107 млрд руб. Но этого было явно мало в условиях вызванного пандемией кризиса, на что указывал, в частности, глава комитета Госдумы по бюджету и налогам Андрей Макаров.

Однако, по словам Силуанова, даже за пандемийный год кабмину все же удалось «дополнительно накопить» 400–450 млрд руб., которые затем были направлены в Резервный фонд правительства. «Есть норма: если мы не исполняем обязательства и они не являются целевыми и обусловленными специальным законодательством, все это зачисляется в Резервный фонд», – пояснял министр.

При этом, судя по отчетам аудиторов, в целом за 2020 год через Резервный фонд правительства успело пройти около 4 трлн руб. Так, по состоянию на 1 января 2021-го в сводную роспись на 2020 год были внесены изменения, предусматривающие увеличение объема бюджетных ассигнований Резервного фонда правительства почти на 4,5 трлн руб. и уменьшение примерно на 4 трлн руб. Для сравнения: судя по материалам СП, за 2018 и 2019 годы через Резервный фонд правительства «перекачивалось» на различные форс-мажорные нужды по несколько сотен миллиардов рублей.

Медики, участвующие в вакцинации, получат стимулирующие выплаты из Резервного фонда правительства.  Фото Reuters

В итоге, как можно судить, ситуация такова, что сначала в течение года текущие бюджетные траты притормаживаются. По разным причинам – будь то неэффективность, неоперативность или негласное стремление побольше сэкономить. А затем эти неизрасходованные средства направляются в специальный Резервный фонд, откуда почти сразу экстренно перераспределяются на решение возникающих неожиданных проблем. И чем чаще случаются форс-мажоры, чем масштабнее неожиданные проблемы – тем больше средств нужно таким образом перераспределить.

«Резервный фонд правительства (до 3% общих расходов) существовал всегда и направлялся на непредвиденные нужды. Чаще всего под этим имелись в виду чрезвычайные ситуации и траты, которые на момент внесения в Госдуму законопроекта о бюджете не могли быть оперативно детализированы правительством, – говорит заведующий лабораторией исследований бюджетной политики РАНХиГС Илья Соколов. – Наращивание подобного резервного фонда уместно скорее в кризисные периоды, когда высока доля неопределенности».

«Этот фонд создан для того, чтобы максимально оперативно использовать средства без длительных расчетов эффективности и согласований между министерствами, – отметил первый вице-президент «Опоры России» Павел Сигал. – Ведь как происходит формирование бюджета на каждый год? Ведутся расчеты, учитываются разные инициативы, ведомства дают обоснования».

«Фонд правительства нужен для решения экстренных задач, траты на которые не предусмотрены в бюджете. Вносить статью расходов в бюджет – это долгий процесс, но иногда нужны деньги на экстренные траты, – пояснил руководитель департамента компании «Универ Капитал» Андрей Верников. – Это удобный способ реагирования на форс-мажоры, а они неизбежно будут возникать в текущей ситуации. Объективно в текущей ситуации будут образовываться неиспользованные остатки федерального бюджета, и переложить их в карман правительства – не самая плохая идея».

«Резервный фонд правительства формируется в составе федерального бюджета, его средства расходуются как планово, так и в экстремальных ситуациях техногенного и иного характера, более маневренно, без внесения изменений в раздел «Расходы федерального бюджета», – резюмировала профессор Института государственной службы и управления РАНХиГС Людмила Пронина. – В последнем случае он используется в качестве палочки-выручалочки».

В условиях неопределенности, продолжительной негативной эпидемиологической и санкционной ситуации использование средств фонда приобретает все более постоянный характер, добавила экономист. Наблюдается усиление роли Резервного фонда правительства как позитивного фактора, влияющего не только на преодоление экстремальных ситуаций, но и на решение социально-экономических задач, уточнила Пронина.

С одной стороны, возможность делать экстренные финансовые инъекции в условиях кризиса, когда счет идет, без преувеличения, на дни, – это позитивный момент. Но с другой – сама эффективность бюджетной политики, расходования средств вызывает все же вопросы. Ведь получается, что механизмы пробуксовывают, конструкция слишком громоздкая, деньги тратятся неэффективно либо в принципе не тратятся, и постоянно приходится включать режим ручного управления.

А ведь, как можно предположить, некоторых форс-мажоров – аварий, подтоплений, пожаров, коллапсов системы здравоохранения и т.д. – можно было бы избежать или хотя бы можно было бы надеяться, что они не стали бы столь разрушительными, если бы бюджетные средства с самого начала расходовались эффективно в рамках «бюджетной рутины».

«Использование Резервного фонда правительства как механизма финансирования экстренных расходов вполне логично. Основной вопрос здесь связан с целесообразностью более равномерного финансирования запланированных в бюджете расходов в течение года, чтобы не допускать их систематического недофинансирования к концу года, в результате чего средства уже не могут использоваться по целевому назначению», – говорит руководитель отдела компании «Финам» Ольга Беленькая.

Доцент РЭУ им. Плеханова Алла Чалова добавила, что в 2021 году уже встает вопрос: стоит ли тратить большие дополнительные средства фонда на те госпрограммы, по которым и так имеются значительные объемы не использованных в прошлом финансовом году средств.