В России готовят создание социального казначейства

В ПФР полагают преждевременным обсуждение объединения с другими фондами. Фото РИА Новости

Правительство начало наполнение недавно созданного спецфонда для лечения больных с редкими заболеваниями. Готовится сокращение числа внебюджетных фондов путем их слияния в единственный фонд, который называют новым «социальным казначейством».

Правительство направит первые 10 млрд руб. на закупку лекарств и технических средств реабилитации для детей с орфанными заболеваниями из 60 млрд руб., запланированных в этом году, сообщил в понедельник премьер Михаил Мишустин. «По поручению президента создан фонд «Круг добра». Его главная задача – помочь детям с тяжелыми редкими заболеваниями. Фонд будет обеспечивать таких детей лекарствами», – сказал он на совещании с вице-премьерами. Мишустин отметил, что средства пойдут не только на приобретение лекарств, но и на технические средства реабилитации.

В понедельник, однако, эксперты обсуждали судьбу других фондов. После того как в конце прошлой недели Максим Топилин покинул пост главы Пенсионного фонда России (ПФР), а на его место был назначен Андрей Кигим, который ранее стоял во главе Фонда социального страхования (ФСС), пошли активные разговоры о том, что есть планы объединения ПФР с ФСС и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (ФОМС). Эксперты уже даже назвали сумму, которую удастся экономить ежегодно благодаря снижению издержек фондов за счет объединения – 120 млрд руб. Кроме того, целью объединения называется создание «единого окна» для получения соцподдержки и цифровизация всех процессов.

Объединение в целом лежит в логике административной реформы госаппарата, которую кабинет министров ведет с 1 января 2021 года и результаты которой, как говорил Мишустин, будут известны к 1 апреля этого года. Однако проректор Финансового университета при правительстве Александр Сафонов сообщил, что объединение фондов (он говорит только о ПФР и ФСС) может произойти не ранее 2022 года, поскольку потребует большой технической подготовки, а также изменения законодательства.

ПФР, где трудятся свыше 121 тыс. человек, занимает первое место по этому показателю в мире. В США аналогичная структура обходится вдвое меньшим количеством персонала, притом что население там вдвое больше. Ведомство давно напрашивалось на реформирование после скандалов с приобретаемым имуществом, выплатой пенсий «мертвым душам» и особенно с чередой непопулярных пенсионных реформ. Лидер фракции «Справедливая Россия» в Госдуме Сергей Миронов уверен, что реформы ПФР не улучшат ситуацию с пенсиями, и традиционно настаивает на ликвидации этой организации.

Эксперты «НГ» разошлись в оценке возможного объединения фондов. Кто-то считает предполагаемое объединение «зудом реформирования», но есть и его сторонники. «Не вижу практического смысла в этом объединении, – сказал «НГ» директор Института стратегического анализа компании ФБК Grant Thornton Игорь Николаев. – Это классический пример демонстрации деятельности в ее отсутствие: у нас всегда, когда хотят продемонстрировать активность, – начинают с реорганизации». По мнению эксперта, трудно представить, откуда может взяться экономия в несколько десятков миллиардов рублей. «Обычно после таких реорганизаций все остаются на своих местах. Конечно, к ПФР было очень много претензий, но я надеюсь, что, как обычно, изменения пройдут формально, потому что чем глубже будет реформа, тем сильнее будут возрастать риски сбоев».

Аналитик компании «Финам» Алексей Коренев видит рациональное зерно в объединении фондов в связи с тем, что все три фонда выполняют схожие социальные функции: «Фонды похожи уже тем, что собирают взносы с работодателей, так что сами работники не почувствуют изменений. У нашего ПФР, конечно, функционал несколько более расширенный, чем у многих зарубежных аналогов, он не только ведет сбор средств и высчитывает коэффициенты, но и занимается, например, выплатами льготным категориям граждан. Этим отчасти и объясняется, почему у него самое большое количество сотрудников в мире (даже Китай на втором месте, а такие страны, как Швеция, обходятся 2 тыс. сотрудников). Хотя, конечно, эффективность работы ПФР тоже оставляет немало вопросов. Объединение с ФСС абсолютно логично – их функционал, используемый инструментарий, социальная направленность совершенно идентичны. А ФОМС, возможно, придется немного подгонять под новую структуру, так как решаемые им задачи несколько иные, хотя в целом относятся к той же социальной сфере».

По мнению Коренева, Топилин вряд ли смог бы возглавить новую структуру. «Топилин слишком ярко засветился в крайне негативно воспринятой населением последней пенсионной реформе, где активно выступал за повышение пенсионного возраста. Его фигура негативно была бы воспринята населением во главе новой структуры. Кигим обладает опытом работы во внебюджетном фонде, он член команды, но при этом не воспринимается населением столь негативно. Поэтому есть шанс, что с ним во главе новая структура получит более теплое отношение со стороны граждан».

Объединение фондов точно поможет существенно сэкономить на операционных расходах, считает эксперт. «Это связано с тем, что социальные функции фондов и используемые механизмы очень близки. В итоге объединенный фонд сможет делать ту же работу, но меньшим числом сотрудников и с меньшими затратами», – говорит Коренев.

«Изначально создание обособленных фондов диктовалось особенностями отдельных видов социального страхования – ОМС решал задачи финансирования медицины, ПФР – назначения и выплаты пенсий, ФСС – оплаты больничных и реабилитации в случае производственных травм, – пояснил «НГ» заведующий Лабораторией развития пенсионной системы Высшей школы экономики Евгений Якушев. – Развитие технологий привело к увеличению цифровизации и унификации бизнес-процессов – все внебюджетные фонды ведут реестр населения, страхователи (юридические лица и ИП) – формируют отчетность в электронном виде и используют дистанционные каналы ее подачи, расчет выплат давно алгоритмизирован и осуществляется в полуавтоматическом режиме».

Эксперт отмечает, что интеграция информационных систем ПФР, ФСС и ОМС может привести к их последующему объединению в рамках «социального казначейства». Теоретическим плюсом объединения может быть снижение издержек на содержание аппарата, поскольку все фонды имеют похожую региональную структуру, говорит эксперт. А ключевым риском для подобного объединения является нарушение непрерывности деятельности организаций, но это предмет профессионального управления, и таким риском можно управлять, считает он.

Процесс реорганизации фондов подтолкнула пандемия, считает управляющий партнер Topline Наталья Ненашева. «Еще во время весеннего локдауна страховые взносы для малого и среднего бизнеса (МСБ) были снижены вдвое (с 30 до 15%), а с 1 января эта льгота продлена бессрочно. Снижение взносов было не единственной статьей падения доходов государства. Например, в 2020-м перестало существовать почти 2 млн рабочих мест. Если предположить, что каждый такой сотрудник получал по 2 МРОТ (чуть менее 25 тыс. руб.), то по сравнению с 2019 годом в бюджет недопоступило почти 15 млрд руб. взносов только за счет сокращения занятости. Понятно, что встал вопрос о более рациональном использовании доходов, сокращении издержек работы фондов. Тем более что цифровизация ускорила и оптимизировала многие процессы – работодатели видят это хотя бы по тому, что с 1 января больничные выплачиваются напрямую из ФСС», – говорит Ненашева. 

“В декабре 2018 года зампред правительства Татьяна Голикова утвердила План мероприятий по повышению эффективности предоставления мер социальной защиты (поддержки), социальных услуг в рамках социального обслуживания и государственной социальной помощи, иных социальных гарантий и выплат, а также оптимизации деятельности Министерства труда и социальной защиты, Федеральной службы по труду и занятости, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования, учреждений медико-социальной экспертизы. Этот план предусматривал, в частности, согласование и актуализацию единого плана развития информационных технологий, а также объединение баз данных всех перечисленных учреждений для того, чтобы оптимизировать взаимодействие с гражданами. ПФР и ФСС объединяют в рамках этого плана, - сказала «НГ» завкафедрой страхования Университета «Синергия» Ирина Логвинова.

Объединение направлено на упрощение взаимоотношений между гражданами и государственными структурами. Речь идет в первую очередь об облегчении документооборота. Вероятно, после объединения ПФР и ФСС сократится число документов, которые граждане должны будут предоставлять в эти ведомства для получения тех или иных услуг, пояснила эксперт.

«С этой точки зрения объединение указанных госструктур представляется вполне логичным. В настоящее время принципы страхования в их деятельности не используются, и поэтому такое объединение вряд ли будет связано с серьезными изменениями экономических принципов их функционирования. В то же время перспектива улучшения обслуживания граждан в части получения услуг, предоставляемых этими учреждениями, вполне реальна. Мы можем вспомнить, например, как было переформатировано оказание услуг в рамках организации МФЦ. Сейчас для нас это уже, что называется, рутинная реальность, а когда-то это представлялось чем-то совершенно экзотическим и мало достижимым. Если объединение Пенсионного фонда и Фонда социального страхования, а также, возможно, и некоторых других структур (например, Федерального бюро медико-социальной экспертизы) приведет к таким же подвижкам, то это можно только приветствовать. Желательно, чтобы при этом численность служащих вновь создаваемой госструктуры не превысила суммарную численность служащих объединяемых учреждений», - говорит Логвинова.