Одного бюджета вскоре будет недостаточно

Академик Сергей Глазьев оценил потенциал институтов развития. Фото сайта glazev.ru

Бюджетную и в целом государственную финансовую систему РФ в скором времени могут пересмотреть. Судя по заявлениям правительства, рекомендациям аудиторов и депутатов, в центре внимания – перераспределение ролей между бюджетом, институтами развития и резервами. Одно из предложений, как можно изменить бюджетную конфигурацию, выдвинул академик РАН Сергей Глазьев: надо сформировать систему «двойного бюджета». Как он пояснил «НГ», речь идет о том, чтобы наряду с расходами, предусмотренными бюджетным законодательством в обязательном порядке, формировать переменную часть – бюджет развития.

Общая мощь институтов развития в России составляет около 70% ВВП, или примерно 1,5 трлн долл. Но сейчас она используется лишь на 20–30% «из-за отсутствия системы долгосрочного рефинансирования и контроля».

Такие данные приводит академик РАН, член Коллегии по интеграции и макроэкономике Евразийской экономической комиссии Сергей Глазьев (ранее занимал должность советника президента) в презентации, подготовленной к международному экономическому форуму  РЭУ им. Г.В. Плеханова «Вызовы и решения для бизнеса».

Фактически Глазьев предлагает пересмотреть бюджетную конфигурацию, выстроив систему «двойного бюджета» с разными задачами и сроками исполнения. Как Глазьев пояснил «НГ», речь идет о том, чтобы наряду с расходами, предусмотренными бюджетным законодательством в обязательном порядке, формировать переменную часть, финансируемую за счет «сверхплановых» доходов бюджета и расходуемую на инвестиции в развитие экономики.

«Была попытка практической реализации этой идеи в период работы правительства Примакова, когда соответствующий раздел появился в бюджетном кодексе. Но после смены этого правительства… от этой идеи отказались. И «сверхплановые» доходы бюджета были выведены в Стабилизационный фонд», – сказал он, уточнив, что средства фонда вкладывались в иностранные, американские, долговые обязательства. «С повышением цен на нефть величина Стабилизационного фонда достигала 10% ВВП… Если бы эти средства через бюджет развития вкладывались в стимулирование инвестиционной и инновационной активности, то... прирост инвестиций составлял бы в тот период до 20% в год, что обеспечило бы выход на экономический рост с темпом до 10% прироста ВВП», – сообщил Глазьев.

Напомним, Стабилизационный фонд спустя несколько лет был разделен на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ), затем с 2018-го в стране остался только ФНБ.

Как уточняется в презентации, стратегия институтов развития должна стать частью бюджета развития страны, рассчитанного на 15–20 лет. Говоря про Стабилизационный фонд, Глазьев отметил, что «на тот момент «сверхдоходы» бюджета формировались за счет экспортных пошлин и попутно налога на добычу полезных ископаемых, привязанных к мировым ценам на нефть». «Сегодня первые отменяются, а второй существенно упал. Тем не менее можно предложить и другие источники формирования бюджета развития. Например, налог на валютные спекуляции», – добавил академик.

В России уже начался пересмотр государственной финансовой конструкции, сфер влияния бюджета, резервов, институтов развития. Об этом можно судить и по заявлениям правительственных чиновников, и по рекомендациям аудиторов, и по предложениям депутатов.

В прошлом году Счетная палата объявила о намерении в течение трех лет провести оценку влияния институтов развития на достижение национальных целей. В июле этого года премьер Михаил Мишустин анонсировал перед депутатами пересмотр требований к институтам развития: «Нужно посмотреть, что конкретно делает каждый из них... И если понадобится, перезапустить их или создать новые инструменты для поддержки перспективных направлений».

Кроме того, в Счетной палате теперь предложили регламентировать принцип управления средствами ФНБ свыше 7% ВВП. Потому что, как уточнили на минувшей неделе аудиторы, сейчас законодательство лишь разрешает правительству инвестировать их в активы без конкретики. В то же время Бюджетный кодекс четко регламентирует размещение средств ФНБ объемом до 7% ВВП.

Глава комитета по бюджету и налогам Госдумы Андрей Макаров, в свою очередь, поставил вопрос о целесообразности отказа от государственных программ как механизма регулирования. «Потому что определения политики в сфере образования или здравоохранения государственная программа, с нашей точки зрения, не дает», – пояснил он (см. «НГ» от 20.10.20). Депутат указал и на то, что госпрограммы как инструмент себя скомпрометировали. В качестве доказательства приводились итоги мониторинга Счетной палаты, судя по которым в ряде случаев финансирование госпрограмм сокращается, однако основные целевые показатели растут.

Эксперты, опрошенные «НГ», по-разному оценили идею внедрения «двойного бюджета». «Эти реформы давно назрели. И их целесообразно начинать с изменением приоритетов Центробанка», – сказал директор Института маркетинга Государственного университета управления Геннадий Азоев. «Если мы ставим задачу развития нашей экономики, то у нас только один путь – новая индустриализация, создание мощной современной обрабатывающей промышленности, –сказал гендиректор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев. – И осуществить эту индустриализацию в современных условиях сможет только государство: или непосредственно, или через госкомпании. Значит, ресурсы на ее выполнение должны быть заложены в бюджете. Так что второй бюджет – бюджет развития – необходим».

«Различные сценарии реформирования институтов развития активно обсуждаются российским правительством. Концепция Глазьева основывается на успешном опыте Китая, где использовался «двойной бюджет», предполагающий выделение регулярного государственного бюджета и бюджета капитального строительства», – пояснил доцент РЭУ им. Г.В. Плеханова Максим Соколов.

Но это «потребует серьезного реформирования системы бюджетного планирования, включая пересмотр бюджетного правила, и деятельности ФНБ». «В долгосрочной перспективе реформирование институтов развития в рамках данной стратегии может привести к росту эффективности бюджетного управления, однако проводить подобные преобразования в текущей макроэкономической ситуации затруднительно из-за высокой степени неопределенности», – полагает Соколов. По его словам, раскрытие потенциала российских институтов развития на самом деле вовсе не обязательно требует двойного бюджетирования.

«Двойной бюджет сложен с позиции федерального устройства государства. Всегда будет возникать спор между регионами, кто больше принес доходов и на кого больше направлять расходов. Поэтому под двойной бюджет придется полностью перестроить систему налогооблажения в стране, а также распределения расходов, – обратил внимание доцент департамента Финансового университета при правительстве Лазарь Бадалов. – Проблема не в бюджетной системе, а в том, что выделяемые средства не всегда расходуются эффективно».

«Избыточной природной ренты больше нет, а значит, для институтов развития будут собирать дополнительные налоги с эффективных отраслей и компаний. Но что тогда будут развивать?» – задается вопросом руководитель департамента Финансового университета при правительстве Константин Ордов.

«Система двойного бюджета довольно эффективно используется в Китае. Однако в современных российских реалиях выделение бюджета развития приведет скорее всего к «нецелевому использованию» бюджетных средств», – опасается научный сотрудник Центрального экономико-математического института РАН Владимир Устюжанин.

Эксперт также предполагает, что «введение налога на валютные спекуляции может быть воспринято как стремление ограничить движение капитала в стране и привести к серьезному оттоку капитала за рубеж». «Эффективность налога на валютные операции в современном мире может быть достигнута, если все страны одновременно его введут, чего не случится по определению», – уточнила профессор Российского технологического университета МИРЭА Татьяна Бурцева.

Как считает старший научный сотрудник Лаборатории исследований бюджетной политики РАНХиГС Сергей Белев, стране нужнее не техническое разделение на два бюджета, а бюджет, ориентированный на результат. Он привел пример: есть цель – увеличение продолжительности жизни и поддержание здоровья населения; для этого надо в том числе купить оборудование, построить здания, и это бюджет развития. Но потом необходимо содержать врачей и здания, делать ремонт, а это уже текущие расходы.