Монополии должны служить интересам экономики, а не наоборот

Фото pixabay.com

Стратегия государства должна определять основные направления развития ключевых общественно значимых сфер и, как правило, заключается в формулировании целевого состояния этих сфер и путей его достижения. Общая тональность стратегии государства обычно является позитивной и вдохновляющей и зависит от сути стоящих перед страной проблем в конкретный исторический момент и от реального, а не показного, желания решить эти проблемы. Во многом успешность реализации государственной политики в той или иной сфере определяется тем, насколько государство способно честно и объективно сделать анализ проблем и наметить пути их решения.

Представленная Минэнерго России Стратегия развития электросетевого комплекса (ЭСК) носит в основном декларативный характер с особым акцентом на проблемы сетевой монополии и достижения группы "Россети" (снижение аварийности и упрощение процедуры техприсоединения). Не разделяя оптимизм таких заявлений, в целом можно сказать, что решение главных проблем государства в виде постоянного роста объемов перекрестного субсидирования и тарифов на услуги по передаче электроэнергии на государственном уровне не прорабатывается.

Фактически Стратегия ЭСК откладывает решение давно назревших проблем по перекрестке еще на 15 лет и предлагает закрепить новые механизмы роста тарифов (дифференциация и резерв сетевой мощности) с возможностью вернуться к данной проблематике в 2035 году. Между тем к концу срока реализации Стратегии (если она не будет переписана или отложена на новый срок) данной проблеме исполнится 40 лет. По мнению ряда экспертов, Стратегия закрепляет лишь отдельные локальные направления в виде частных улучшений показателей группы "Россети". На самом деле эти локальные улучшения являются отражением накапливающегося дисбаланса развития сетевого комплекса в условиях стагнации российской экономики и желанием капитализировать монополию за счет остальных секторов.

Возникает вопрос, является ли Стратегия ЭСК консенсусом между интересами государства, общества и сетевой монополии и способствует ли достижению национальных целей развития.

Стратегия не имеет идеологической основы, содержит громоздкий перечень задач, реализуемых за счет тарифных источников, и фактически является плохо структурированным набором пожеланий. В связи с недостаточной проработанностью и противоречивостью, как и ранее утвержденную Стратегию развития ЭСК до 2030 года, ее невозможно выполнить.

Разработчиками утверждается, что новая Стратегия учитывает опыт реализации Стратегии ЭСК до 2030 года, а также связана с указом президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 года", прогнозом социально-экономического развития РФ на период до 2036 года и другими стратегическими документами.

При этом основная проблема, которую декларировала ранее принятая Стратегия ЭСК до 2030 года, - это сокращение перекрестного субсидирования к 2022 году с нынешних 220 млрд руб. до 50 млрд руб. При утверждении новой стратегии Минэнерго России снимает с себя обязательство, выданное распоряжением правительства РФ № 511-р от 3 апреля 2013 года, по сокращению перекрестного субсидирования к 2022 году. В новой Стратегии ЭСК также содержится декларативное положение о необходимости постепенного снижения объема перекрестного субсидирования до 100 млрд руб. с указанием сроков, но не методов достижения указанной цели. Это свидетельствует об отсутствии у Минэнерго России планов по ликвидации данной проблемы.

Вместе с тем, согласно исследованию KPMG "Перекрестное субсидирование в электроэнергетике России", суммарный объем субсидирования в 2020 году достиг 1,09 трлн руб., включая 615 млрд руб. дополнительной нагрузки между группами потребителей. В 2015-2020 годах прирост составил более 220% в первую очередь за счет увеличения дополнительной нагрузки на рынок на 244% (со 179 млрд до 615 млрд руб.). Объем перераспределения нагрузки между группами потребителей увеличился на 80% (с 262 млрд до 473 млрд руб.).

В целом в 2020-2030 годах прогнозируется поступательный рост объемов дополнительной нагрузки на рынок с 615 млрд до 803 млрд руб. и перераспределения с 473 млрд до 817 млрд руб. При этом наибольший прирост объемов перекрестного субсидирования планируется в 2025-2030 годах, что связано в основном с динамикой инвестиционных программ в генерации.

Согласно Стратегии ЭСК, основным содержанием I этапа реализации документа должно стать обеспечение достижения национальных целей и решение стратегических задач развития, установленных указом президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 (вхождение в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического роста выше мировых, наращивание несырьевого экспорта до 250 млрд долл. США).

При этом ухудшение глобальной конъюнктуры на фоне роста числа стран, вводящих ограничительные меры для борьбы с новой коронавирусной инфекцией, привело к снижению внешнего спроса на товары российского сырьевого экспорта. Наибольшие падения значений отмечены в сырьевых экспортно ориентированных регионах (25,1%), а также в развитых регионах с опорой на добывающую (23%) и обрабатывающую промышленность (22,3%).

Основной вклад в снижение промышленного производства внесла обрабатывающая промышленность, выпуск которой обвалился на 10% в годовом выражении. Согласно оценке Минэкономразвития России, экспорт товаров в 2020 году сократится на 151 млрд долл. США (36%) по отношению к 2019 году, восстановление объемов экспорта ожидается не ранее 2024 года.

Стратегия ЭСК в части развития электросетевого комплекса вступает в противоречие с задачами развития экономики, обозначенными в "майском" указе президента, и не позволяет их достигнуть. В настоящее время отсутствует рост промышленного электропотребления, а существенные новации и изменения регуляторной среды приводят к ежегодным дополнительным расходам отечественной промышленности. Стратегия предполагает принятие проектов документов, вводящих оплату резерва максимальной мощности, и проведение дифференциации тарифов ПАО "ФСК ЕЭС" для решения проблемы перекрестного субсидирования, что существенно увеличивает тарифы на услуги по передаче электрической энергии для промышленных потребителей. Принятие указанных документов приведет к росту платежей промышленности за электроэнергию на общую сумму до 369 млрд руб. в период 2020-2024 годов.

Проектом отмечено, что перекрестное субсидирование населения негативно влияет на конкурентоспособность целого ряда отраслей российской промышленности, создает стимул для крупных потребителей строить собственную генерацию. С этим трудно не согласиться, но в качестве решения предлагается дифференциация тарифов ФСК со снижением тарифа для распределительных сетей и повышением для конечных потребителей Единой национальной электросети, которая приведет к росту совокупной финансовой нагрузки для данных потребителей на 40-45 млрд руб. Каким образом это позволит решить проблему конкурентоспособности российской промышленности и лишит крупных потребителей стимулов строить собственную генерацию, разработчиками проекта не уточняется.

Весьма странно, когда на уровне профильного федерального органа исполнительной власти разрабатывается проект стратегии развития, описывающий заблуждение о том, что потребители не оплачивают неиспользуемый резерв мощности. Сейчас тариф считается как разность всех необходимых затрат на содержание сетей, включая неиспользуемые, и прогноза потребления фактической мощности. Выручка сетевых организаций, полученная при использовании такого тарифа, включает все необходимые затраты, о чем свидетельствует ежегодный отчет о прибыли компании "Россети".

В представленной стратегии следует также отметить предложение по установлению долгосрочных тарифов на срок не менее 5 лет с 2023 года, которое предусматривает корректировку тарифов только по истечении долгосрочного периода регулирования. Самым важным последствием для сетевых организаций от принятия долгосрочных тарифов является использование дополнительных средств от дифференциации тарифов ФСК и оплаты сетевого резерва, полученных в период регулирования, без снижения тарифной выручки и корректировки тарифов в распределительном комплексе в указанный период.

Кроме того, Стратегия предполагает ускоренный энергетический переход и цифровую трансформацию, связанную с возложением на потребителей обязанности по финансированию затрат по цифровой трансформации в объеме 1,3 трлн руб. Описанные в Стратегии планы по цифровизации сетей не позволяют ответить на вопрос, зачем нужна программа цифровой трансформации. Перечисленные технологии, устройства и системы управления уже успешно внедряются в магистральных сетях в рамках обычной хозяйственной деятельности (например, ФСК).

Заявленная в Стратегии консолидация производственных активов электросетевых организаций также противоречит ранее принятым президентом РФ решениям по развитию конкуренции (указ президента РФ от 21 декабря 2017 года № 618, пункт 2). Фактически планируется ввести преференции для отдельных сетевых организаций, что носит дискриминационный и коррупционный характер и не способствует формированию благоприятного инвестиционного климата в отрасли, а также ведет к росту тарифов на услуги по передаче электроэнергии.

В настоящее время средства инвестиционной программы используются для финансирования создания сетевой инфраструктуры, необходимой для обеспечения исполнения территориальными сетевыми организациями своих функций по передаче электроэнергии, повышения качества и надежности оказываемых услуг и т.п. Предлагаемые изменения во многих случаях не обеспечат выполнение этой задачи, а приведут лишь к переходу права собственности на уже существующие электросетевые объекты от одного лица к другому. При этом в большинстве случаев потребители в составе тарифа на услуги по передаче электроэнергии ранее уже оплатили создание указанных электросетевых объектов, а позднее будут обязаны еще раз, а возможно и многократно оплатить их стоимость в связи с переходом права собственности. В результате потребители энергии, оплатив в составе тарифа затраты за такой переход, не получат какого-либо дополнительного эффекта.

В очередной раз завышенные ожидания "Россетей" по капитализации сетевой монополии, выраженные в Стратегии (1-1,5 трлн руб. вместо менее 300 млрд руб. сейчас), ставят под угрозу развитие экономики и сохранение конкурентоспособности промышленных предприятий на зарубежных рынках.

Представленная стратегия не отражает решения, направленные на преодоление существующих проблем экономики и обеспечивающие поддержку и сохранение работы промышленных потребителей в рамках единой энергетической системы. Необходимо честно ответить на вопрос: экономика служит интересам естественной монополии или естественная монополия служит интересам экономики? Если ответ утвердительный в первой части, то зачем нужна такая монополия? Необходимо ее разделить и приватизировать (как ранее и планировалась неоднократно правительством РФ). А если исходить из того, что естественная монополия служит интересам экономики, необходимо признать эти проблемы и, не откладывая будущим поколениям, предложить решения.